Lange asielprocedures zijn niet alleen vervelend voor asielzoekers, zij kosten ook de overheid veel extra geld. Twee grote kostenposten zijn de opvang en de dwangsommen die de IND moet uitkeren wegens het overschrijden van de wettelijke beslistermijn. Hoe zit het met deze kostenposten?
Door Marcelle Reneman
Opvangkosten
Asielzoekers moeten hun asielaanvraag indienen op de Centrale Opvanglocatie in Ter Apel. Daarna worden de asielzoekers ingedeeld in verschillende sporen, wat grotendeels bepaalt hoe snel de asielaanvraag wordt behandeld (zie het blog ‘Versnelling en vertraging in de Nederlandse asielprocedure’). Hoe langer de asielprocedure duurt, hoe langer een asielzoeker een opvangplek bezet houdt.
De huidige lange wachttijden zorgen voor krapte in asielopvang. Opvangorganisatie COA berichtte op 8 november 2019 dat het 5000 extra opvangplekken nodig heeft in 2020. Het NRC schreef dat uit interne stukken van het COA blijkt dat er in 2020 zelfs 10.000 extra opvangplekken nodig zijn. De opvangcapaciteit zou moeten worden uitgebreid tot 39.000 plekken, terwijl de bezetting in de opvang in 2018, 22.500 asielzoekers betrof.
Het Nederlandse beleid komt erop neer dat asielaanvragen met weinig kans van slagen, bijvoorbeeld omdat zij afkomstig zijn uit een veilig land van herkomst, met prioriteit worden behandeld. Deze asielzoekers worden dus snel afgewezen en verliezen daarmee ook snel hun recht op opvang. Toch stelde Staatssecretaris Broekers-Knol onlangs dat de opvang in Nederland volloopt door precies deze groep ‘economische migranten’. Vluchtelingenwerk uitte kritiek op deze analyse.
De reden dat sommige kansloze asielzoekers toch lang in de opvang verblijven, is dat de lijst van veilig landen van herkomst niet compleet is. Dit geldt bijvoorbeeld voor asielzoekers uit Moldavië, die nu lang in de opvang verblijven. Deze asielzoekers belanden in de Algemene Asielprocedure (Spoor 4) en worden daarmee niet geprioriteerd.
Asielzoekers van wie de zaak in (Spoor 4) wordt behandeld, wachten de start van de asielprocedure af in een zogenaamde Pré Proces Opvanglocatie (afgekort Pré-POL). Wanneer zij de asielprocedure instromen, gaan zij naar de Proces Opvanglocatie (POL). Asielzoekers die vervolgens naar de verlengde asielprocedure gaan, wachten hun beslissing af in een Asielzoekerscentrum (AZC).
De lange duur van asielprocedures is grotendeels de oorzaak voor de grotere behoefte aan opvangplekken. Op 21 oktober 2019 woonden 7.320 asielzoekers in de Pré-POL, op 1 januari 2020 zullen dit naar verwachting 8.910 asielzoekers zijn.Op 1 januari 2019 was het aantal bewoners in de Pré-POL nog 3.770.
De opvang van een asielzoeker kostte de overheid in 2016 gemiddeld 23.000 euro per jaar. Dit bedrag bestaat uit kosten voor huisvesting, gezondheidszorg, begeleiding en levensonderhoud. Voor asielzoekers die nog in procedure zijn (de categorie ‘Toelating’ in onderstaande tabel), werd ruim de helft van het budget uitgegeven aan huisvesting en levensonderhoud.
Bron: Vaststelling begroting 2017
Dwangsommen
De IND overschrijdt op dit moment in veel zaken de wettelijke beslistermijn van zes maanden. Door de lange wachttijden is de wettelijke beslistermijn vaak al voorbij, voordat de asielzoeker voor het eerst door de IND wordt gehoord. Het onderzoek naar de asielaanvraag moet dan dus nog beginnen. Op dit moment wachten er 8.640 asielzaken op de start van de Algemene Asielprocedure, waarvan in 4.230 zaken de wettelijke beslistermijn van zes maanden al is verstreken. Van die 4.230 zaken wachten er 2.060 langer dan 9 maanden, 450 langer dan 12 maanden en 40 langer dan 15 maanden.
De IND kan de beslistermijn in individuele zaken verlengen, bijvoorbeeld wanneer vanwege de complexiteit van de zaak nader onderzoek nodig is, of als een asielzoeker zelfvertraging veroorzaakt. De Staatssecretaris kan de beslistermijn ook met 9 maanden verlengen voor alle asielzoekers tegelijkertijd als sprake is van een hoge asielinstroom. Op dit moment is geen sprake van een verlenging van de beslistermijn vanwege een hoge asielinstroom. In de periode februari 2016 t/m januari 2017 is de beslistermijn wel op die grond verlengd.
Wanneer de situatie in het land van herkomst onduidelijk is, kan de Staatssecretaris voor asielzoekers uit dat land of die regio een besluitmoratorium instellen. Een besluitmoratorium verlengt de beslistermijn tot maximaal 21 maanden. Op dit moment geldt voor maar weinig landen een besluitmoratorium. Libië is een voorbeeld van zo’n land.
In de meeste asielzaken moet de IND dus binnen zes maanden beslissen. Als dat niet lukt, dan kan de asielzoeker de IND een brief, een zogenaamde ingebrekestelling, sturen. Als de IND niet binnen twee weken na deze ingebrekestelling alsnog beslist, dan moet de IND een dwangsom aan de asielzoeker betalen. De eerste veertien dagen betreft het 23 euro per dag, de daaropvolgende veertien dagen 35 euro per dag en de overige dagen 45 euro per dag (zie art. 4:17 Algemene wet bestuursrecht). Deze regeling geldt niet alleen voor asielzaken maar voor alle bestuursrechtelijke zaken (bijvoorbeeld aanvragen voor bouwvergunningen).
De asielzoeker kan twee weken na de ingebrekestelling (art. 6:12 Algemene wet bestuursrecht) bij de rechtbank beroep instellen tegen het niet tijdig beslissen (art. 6:2 Algemene wet bestuursrecht). De rechter bepaalt dan of en sinds wanneer de IND te laat is met beslissen en stelt vast welk bedrag aan dwangsommen de IND tot dan toe moet betalen. Vervolgens kan de rechter een termijn van twee weken geven, waar binnen de IND alsnog een besluit moet nemen (art. 8:55d Algemene wet bestuursrecht). In het algemeen wordt de IND een dwangsom opgelegd van maximaal 100 euro per dag dat het besluit te laat wordt genomen, met een maximum van 15.000 euro.
Verschillen tussen rechtbanken
De rechtbanken gaan verschillend om met beroepen tegen het niet tijdig beslissen in asielzaken. De aanpak van de rechtbanken is echter niet gemakkelijk te verifiëren omdat veel van deze uitspraken niet openbaar zijn gemaakt. Onderstaande informatie is mede gebaseerd op onderzoek dat Viola Bex-Reimert, Universitair Docent van de Rijksuniversiteit Groningen heeft gedaan op basis van uitspraken die advocaten haar hebben toegestuurd.
In maart 2019 gaf de Staatssecretaris bij de Rechtbank Arnhem aan dat hij niet in staat was om aan te geven binnen welke termijn hij op een asielaanvraag kon beslissen. Hij stelde dat prioriteit gegeven wordt aan kansarme zaken uit Spoor 1 en Spoor 2 van de asielprocedure, waardoor ‘gewone asielzaken’ lang moeten wachten. Hij gaf ook aan dat de vertraging van tijdelijke aard is. De rechtbank besloot daarop de Staatssecretaris tegemoet te komen en een andere regeling te treffen dan gebruikelijk: de rechtbank droeg de Staatssecretaris op om binnen een termijn van acht weken het eerste gehoor af te nemen (in plaats van de asielbeslissing te nemen). Sommige rechtbanken, zoals Middelburg, Rotterdam (nr. NL19.18061, niet gepubliceerd) en Den Haag (nr. NL19.7930en NL19.7941, niet gepubliceerd) kiezen voor dezelfde aanpak. VluchtelingenWerk Nederland heeft signalen gekregen dat de IND in deze zaken binnen de door de rechtbank genoemde termijn een eerste gehoor afneemt, en de zaak vervolgens doorstuurt naar de verlengde asielprocedure (zie Update 2019 nr. 43 van 31 oktober 2019, beschikbaar op de gesloten website Vluchtweb.nl). Daar wordt de zaak vervolgens opnieuw in de wacht gezet. Zo voorkomt de IND dat de dwangsom oploopt.
Sommige rechtbanken kiezen ervoor een langere termijn dan twee weken te verlenen, waarbinnen de IND het asielbesluit moet nemen (zie Rb ’s-Hertogenbosch nr. NL19.10182 en Rb Utrecht nrs. NL19.9643 en NL19.9644, niet gepubliceerd). Andere rechtbanken, zoals die van Amsterdam (nr. NL 19.11193, niet gepubliceerd) en Groningen (nr. NL19.20448, niet gepubliceerd) dragen de IND echter nog steeds op om binnen twee weken een beslissing over het asielverzoek te nemen. Volgens de rechtbank Groningen weegt het belangvan snelle besluitvorming zwaarder dan de problemen waar de staatssecretaris mee kampt. Op deze manier hangt de hoogte van de dwangsom die de IND moet betalen (en de asielzoeker ontvangt) dus af van de rechtbank die beslist over het beroep tegen het niet tijdig beslissen.
Oplopende bedragen
In de afgelopen jaren is het aantal ingebrekestellingen niet significant toegenomen. In 2017 heeft de IND afgerond 7990 ingebrekestellingen afgehandeld (zowel voor asielzaken als reguliere zaken) tegenover 5750 ingebrekestellingen in 2019 (tot en met september). Wel is het aantal ingebrekestellingen dat tot een dwangsombesluit heeft geleid, toegenomen, van 840 in 2017, tot 2590 in de eerste negen maanden van 2019. De IND was in 2019 dus niet meer in staat om na een ingebrekestelling snel te beslissen. Bovendien lijkt de hoogte van de dwangsom per asielzaak behoorlijk op te lopen. In 2017 heeft de IND in totaal 700.000 euro aan dwangsommen betaald. In de eerste negen maanden van 2019 was dat al 3,7 miljoen euro. De staatssecretaris verwacht dat dit bedrag dit jaar verder zal oplopen tot in totaal ongeveer 5,5 miljoen euro. Voor 2020 en 2021 houdt zij rekening met een bedrag van 17, respectievelijk 16 miljoen euro. Zij vindt het ‘zeer ernstig dat de opgelopen achterstand leiden tot kosten van deze omvang’.
Totaalbedragen aan dwangsommen
| Jaar | Betaalde dwangsommen* |
| t/m 30 september 2019 | 3.700 |
| 2018 | 1.500 |
| 2017 | 700 |
*Bedragen x € 1.000
Bron: Tabellen behorend bij beantwoording vragen over de JenV- begroting voorjaar2020
