In februari 2020 kondigde het kabinet aan dat de inburgeringsplicht voor Turkse nieuwkomers opnieuw zal worden ingevoerd. Turkse onderdanen waren eerder inburgeringsplichtig, maar dit werd in 2011 afgeschaft nadat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) oordeelde dat de verplichting in strijd was met het Associatieverdrag EEG-Turkije. Volgens het kabinet zijn de nieuwe plannen wél in lijn met het Associatieverdrag. Hoe zit dit precies?
Door Evelien Brouwer en Karin de Vries
Wat wil het kabinet?
De nieuwe wijzigingen komen voort uit de in 2018 door de Tweede Kamer aangenomen motie Paternotte/Heerma. Hierin werd het kabinet verzocht te onderzoeken of Turken opnieuw inburgeringsplichtig kunnen worden gemaakt. Op 4 februari 2020 schreef het kabinet aan de Tweede Kamer dat dit inderdaad kan. Vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe Wet inburgering, welke inmiddels is uitgesteld naar 1 juli 2021, zullen Turkse nieuwkomers als inburgeringsplichtig worden aangemerkt. De inburgeringsplicht zal gaan gelden voor Turkse onderdanen die op of na 1 juli 2021 verblijfsrecht in Nederland krijgen. De herinvoering van de inburgeringsplicht betekent ook dat zij, voorafgaand aan hun aankomst in Nederland, het basisexamen inburgering in het buitenland zullen moeten behalen.
Terugblik: de afschaffing van verplichte inburgering voor Turkse onderdanen
Turkije is getalsmatig een belangrijk herkomstland voor immigratie naar Nederland. Volgens gegevens van het CBS bedroeg het aantal Turkse vreemdelingen in Nederland in 2019 bijna 75.000. De verplichting om in te burgeren bestaat sinds 1998 (eerst vastgelegd in de Wet inburgering nieuwkomers; vanaf 2007 in de Wet inburgering). Deze wetgeving was van 1998 tot 2011 van toepassing op Turkse onderdanen. Zij moesten, volgens de Wet inburgering, binnen 3,5 jaar na aankomst slagen voor het inburgeringsexamen op straffe van een bestuurlijke boete. Daarnaast werd het behalen van het inburgeringsexamen een voorwaarde voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Na de invoering van de Wet inburgering buitenland, in 2006, moesten Turkse onderdanen die naar Nederland wilden komen vanwege gezinshereniging of als geestelijk voorganger eerst met succes het inburgeringsexamen in het buitenland afleggen.
CRvB: geen inburgeringsplicht voor Turkse arbeidsmigranten en gezinsleden
Een uitspraak van de CRvB van 18 augustus 2011 maakte een eind aan dit beleid. Deze zaak was aangespannen door verschillende Turkse vreemdelingen, die een boete hadden gekregen omdat zij niet op tijd waren ingeburgerd. De CRvB oordeelde dat de inburgeringsplicht voor Turkse onderdanen in strijd was met de standstillbepalingen in het Associatieverdrag EEG-Turkije uit 1963, zoals uitgelegd door het HvJEU. Samen met het Aanvullend Protocol uit 1973 en een Besluit van de Associatieraad uit 1980 regelt dit verdrag de rechtspositie van Turkse werknemers en zelfstandigen, en hun gezinsleden, onafhankelijk van de Nederlandse wet (zie ook ‘Turken hebben speciale rechten, moeten die in de wet?‘). Op basis van de standstillbepalingen in het verdrag mogen lidstaten, vanaf de inwerkingtreding van die bepalingen, geen nieuwe beperkingen stellen aan het verblijfsrecht van Turkse arbeidsmigranten en hun familieleden. Volgens de CRvB gold de inburgeringsplicht –en de handhaving daarvan door middel van een boete – als een nieuwe beperking, die dus niet was toegestaan. Ook concludeerde de CRvB dat de inburgeringsplicht in strijd was met de non-discriminatiebepalingen van het Associatieverdrag: aan Turkse onderdanen mogen geen nieuwe beperkingen worden opgelegd die niet ook gelden voor EU-burgers. Naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB besloot de Nederlandse overheid om alle Turkse onderdanen uit te zonderen van de inburgeringsplicht en van de inburgering in het buitenland. Turkse onderdanen zijn sindsdien niet meer verplicht om in te burgeren.
Wat is er veranderd sinds 2013?
In de brief van 4 februari 2020 wijst de minister op jurisprudentie van het HvJEU sinds 2013 die ruimte biedt om aan Turkse arbeidsmigranten en hun familieleden alsnog een inburgeringsplicht op te leggen in overeenstemming met Associatierecht.
Zo concludeerde het HvJEU op 7 november 2013, in de zaak Demir, dat het verbod van nieuwe beperkingen niet geldt als de beperking is gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Op 12 april 2016, in de zaak Genc, stelde het HvJEU vast dat het verzekeren van geslaagde integratie een dwingende reden van algemeen belang kan zijn. Nieuwe beperkingen die gerechtvaardigd zijn door een dwingend algemeen belang moeten wel steeds evenredig zijn: zij moeten geschikt zijn om het algemene belang te bevorderen en mogen ook niet verder gaan dan daarvoor nodig is. Dit werd door het HvJEU nog eens onderstreept in de arresten Tekdemir (29 maart 2017) en Yön (7 augustus 2018). Voor Turkse onderdanen die met de beperkingen te maken krijgen betekent dit dat steeds rekening moet worden gehouden met hun individuele omstandigheden (zoals gezondheidssituatie of analfabetisme, of gevolgen voor het recht op gezinshereniging).
Door deze Europese jurisprudentie is het mogelijk geworden om toch nieuwe beperkingen in te voeren. Volgens de minister zal in het nieuwe inburgeringsstelsel meer maatwerk worden geboden, waardoor de door het HvJEU voorgeschreven evenredigheid beter kan worden bereikt.
Nu al verplichte inburgering voor Turkse onderdanen met een asielvergunning
Het Associatieverdrag EEG-Turkije is van toepassing op Turkse onderdanen die in Nederland verblijven als werknemer of zelfstandige, of als gezinslid van een werknemer of zelfstandige. Ten tijde van de CRvB-uitspraak in 2011 viel de groep Turkse vreemdelingen in Nederland vrijwel geheel onder het associatierecht. Sinds 2016 is er echter een toename van het aantal Turkse onderdanen dat in Nederland asiel krijgt. Op 11 juli 2019 oordeelde de rechtbank Midden-Nederland dat Turkse onderdanen met een asielvergunning niet onder het Associatierecht vallen. Zij vallen daarom, aldus de rechtbank, wel onder de inburgeringsplicht. De rechtbank vernietigde een besluit van de minister van Justitie en Veiligheid waarin een Turkse asielgerechtigde was vrijgesteld van de inburgeringsplicht. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft minister Koolmees laten weten dat Turkse onderdanen met een asielvergunning al vanaf 1 mei 2020 opnieuw onder de inburgeringsplicht vallen.
Samenvatting
Turkse arbeidsmigranten en hun gezinsleden ontlenen een speciale rechtspositie aan het Associatierecht. In 2011 oordeelde de CRvB dat het opleggen van een inburgeringsplicht in strijd was met dit Associatierecht. Uit jurisprudentie van het HvJEU van na 2013 blijkt dat het opleggen van een inburgeringsplicht wél mogelijk is, mits dit gerechtvaardigd wordt door dwingende redenen van algemeen belang en er voldoende rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Volgens minister Koolmees zal in de nieuwe inburgeringswet, die naar verwachting op 1 juli 2021 in werking treedt, aan deze voorwaarden voldaan zijn; Turkse nieuwkomers worden daarom vanaf die datum opnieuw inburgeringsplichtig. Over Turkse onderdanen met een asielvergunning oordeelde de rechtbank vorig jaar dat het Associatierecht niet op hen van toepassing is, zij vallen al sinds 1 mei 2020 opnieuw onder de inburgeringsplicht.
