Vreemdelingen van buiten Europa die de ouder zijn van een Nederlandse kind kunnen onder bepaalde voorwaarden een verblijfsrecht in Nederland krijgen. Volgens Nederland is dit verblijfsrecht tijdelijk: het houdt op als het kind 18 wordt. Vandaag oordeelde het Hof van Justitie dat dit in strijd is met het Unierecht.
Door Marcelle Reneman
Kinderen met de Nederlandse nationaliteit hebben het recht in Nederland te verblijven. Bovendien zijn zij burger van de Europese Unie en hebben zij alle rechten die aan het Unieburgerschap zijn verbonden, zoals het recht om in de Europese Unie te wonen. Maar wat als het Nederlandse kind een of twee ouders heeft die geen Unieburger zijn (zogenaamde derdelanders) en geen verblijfsrecht hebben in Nederland? Moet het kind dan mee gaan naar het land van herkomst van de ouder(s), of moet Nederland de ouder(s) een verblijfsrecht verlenen?
Het Hof van Justitie oordeelde in 2011 in de zaak Ruiz Zambrano dat aan de derdelander ouder(s) van een Unieburger-kind een verblijfsrecht moet worden toegekend, wanneer de uitzetting van die ouder(s) ertoe zou leiden dat het kind ertoe gedwongen wordt het grondgebied van de Europese Unie te verlaten. Het Hof oordeelde dat in zo’n situatie het kind de rechten die het ontleent aan het Unieburgerschap niet langer effectief kan uitoefenen. Dit is in strijd met artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin het Unieburgerschap is geregeld.
In de uitspraak in Chavez-Vilchez uit 2017 verduidelijkte het Hof dat de afhankelijkheidsrelatie tussen ouder en kind centraal staat bij de beoordeling of Unieburger-kind daadwerkelijk gedwongen wordt de Europese Unie te verlaten als gevolg van de weigering van een verblijfsrecht aan zijn derdelander-ouder (zie hierover ook ons blog Strikte uitleg gezinshereniging niet langer houdbaar). Sindsdien wordt het recht van een derdelander-ouder bij een Unieburger-kind voor het ook wel het Chavez-Vilchez verblijfsrecht genoemd.
Tijdelijkheid van het verblijfsrecht van de ouder
Nederland heeft deze Europese jurisprudentie de afgelopen jaar strikt geïnterpreteerd, onder meer door het Chavez-Vilchez verblijfsrecht aan te merken als tijdelijk. Volgens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is het doel van dit verblijfsrecht ervoor te zorgen dat het kind Nederland en de Europese Unie niet hoeft te verlaten. Het verblijfsrecht is gebaseerd op de afhankelijkheidsverhouding tussen de ouder en zijn of haar minderjarige kind die volgens de staatssecretaris ‘per definitie tijdelijk van aard is’ (zie uitspraak Rechtbank Amsterdam, para 6), omdat deze afhankelijkheidsrelatie ophoudt zodra het kind meerderjarig wordt. Andere verblijfsvergunningen die volgens de Nederlandse wet tijdelijk van aard zijn, zijn vergunningen voor studie, au pair en seizoenswerk.
Het feit dat het Chavez- Vilchez verblijfsrecht als tijdelijk wordt aangemerkt heeft grote gevolgen. Ouders met een dergelijk verblijfsrecht komen hierdoor niet in aanmerking voor een permanent verblijfsrecht. De Europese Richtlijn Langdurig Ingezetenen (hierna: de Richtlijn), die permanent verblijf toekent aan derdelanders die vijf jaar in de Europese Unie hebben verbleven, is namelijk niet van toepassing op derdelanders met een tijdelijk verblijfsrecht (zie artikel 3 lid 2 sub b van die richtlijn). Bovendien kunnen derdelander-ouders zich niet laten naturaliseren tot Nederlander, zoals vreemdelingen met een niet-tijdelijk verblijfrecht na vijf jaar kunnen doen. Omdat het verblijfsrecht van deze ouders als tijdelijk wordt beschouwd, zijn er volgens de staatssecretaris ‘bedenkingen’ tegen hun permanent verblijf in Nederland.
Derdelander-ouders raken hierdoor hun verblijf kwijt op het moment dat hun (jongste) Nederlandse kind 18 jaar oud wordt. Uit cijfers van de IND blijkt dat een kwart van de derdelander-ouders die een Chavez-Vilchez verblijfsrecht aanvragen een kind hebben dat jonger is dan 1 jaar. Deze ouders zouden dus na bijna 18 jaar verblijf in Nederland hun verblijfsvergunning kwijtraken.
Prejudiciële vragen
Op 24 november 2020 stelde de Rechtbank Amsterdam prejudiciële vragen over de tijdelijkheid van het Chavez-Vilchez verblijfsrecht. De zaak betrof een Ghanese vrouw aan wie in 2013 het recht was toegekend in Nederland te verblijven bij haar (op dat moment) elfjarige Nederlandse zoon. Toen haar zoon 18 jaar werd, vroeg zij op grond van de Richtlijn een vergunning als langdurig ingezetene aan. De IND wees die aanvraag af omdat het Chavez-Vilchez verblijfsrecht als tijdelijk werd aangemerkt. In het beroep tegen deze beslissing twijfelde de Rechtbank over de (Unierechtelijke) betekenis van het begrip ‘tijdelijk’ en vroeg het Hof van Justitie daarover uitleg te geven. De Migration Law Clinic van de Vrije Universiteit bracht in deze zaak een expert opinie uit.
Het oordeel van het Hof van Justitie
Het Hof van Justitie oordeelde op 7 september 2022 dat Nederland het Chavez-Vilchez verblijfsrecht ten onrechte als tijdelijk heeft aangemerkt. Het stelt allereerst vast dat het begrip ‘tijdelijk’ uit de Richtlijn in de gehele Europese Unie hetzelfde moet worden uitgelegd. Het is dus niet aan Nederland om te bepalen of een Chavez-Vilchez vergunning al dan niet als tijdelijk moet worden aangemerkt.
De Richtlijn bepaalt in artikel 3 dat ‘derdelanders die “uitsluitend om redenen van tijdelijke aard” op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven’ geen verblijfsrecht als langdurig ingezetene kunnen krijgen. Het Hof kijkt naar wat deze woorden in het normale taalgebruik betekenen. Volgens het Hof is van belang ‘dat het verblijf vanaf het begin uitsluitend voor korte duur was bedoeld’. De voorbeelden van tijdelijke verblijfsrechten die de richtlijn zelf geeft illustreren dit ook. Het gaat om verblijf als au pair, seizoenarbeider, gedetacheerd werknemer en verlener van grensoverschrijdende diensten. Het Hof schrijft dat ‘het gemeenschappelijke objectieve kenmerk van dergelijke soorten verblijf is dat zij strikt beperkt zijn in de tijd en bedoeld zijn als verblijf van korte duur, waardoor zij het niet mogelijk maken dat de betrokken derdelander zich duurzaam vestigt op het grondgebied van een lidstaat’.
Het Hof oordeelt vervolgens dat bij het Chavez-Vilchez verblijfsrecht dit objectieve kenmerk ontbreekt, zodat het niet als tijdelijk kan worden aangemerkt. Het Hof benadrukt dat bij de beoordeling of een derdelander-ouder in aanmerking komt voor een Chavez-Vilchez verblijfsrecht de afhankelijkheidsrelatie tussen ouder en kind cruciaal is. Bij de beoordeling van die afhankelijkheidsrelatie moeten de autoriteiten kijken naar het belang van het kind en alle omstandigheden van de zaak, zoals de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, zijn affectieve relatie met beide ouders en het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan bij scheiding van zijn derdelander-ouder. Het Hof overweegt dat de afhankelijkheidsrelatie tussen ouder en kind ‘in de regel met het verstrijken van de tijd verdwijnt’ maar ‘in beginsel niet van korte duur’ is. Daarmee is duurzaam verblijf in de Europese Unie dus ook niet uitgesloten.
Daarnaast wijst het Hof op het hoofddoel van de Richtlijn: de integratie van derdelanders die langdurig in de Europese Unie. Ouders met een Chavez-Vilchez verblijfsrecht verblijven in de regel een aanzienlijke periode in de Unie. Bovendien mogen zij tijdens hun verblijf werken, wat ‘de verankering van deze derdelander in die lidstaat’ verder versterkt. Ten slotte geeft het Hof aan dat lidstaten niet verplicht zijn aan alle ouders die vijf jaar met een Chavez-Vilchez verblijfsrecht in hun land hebben verbleven, een vergunning als langdurig ingezetene te verstrekken. Ouders moeten voldoen aan de voorwaarden van de Richtlijn, zoals een voldoende inkomen om henzelf en hun gezin te onderhouden. Lidstaten mogen daarnaast integratievoorwaarden (zoals het kunnen spreken van de taal) stellen.
Gevolgen van deze uitspraak
Nederland kan voortaan ouders met een Chavez-Vilchez verblijfsrecht niet langer uitsluiten van verblijf als langdurig ingezetene. Deze ouders kunnen na vijf jaar dus een aanvraag voor verblijf als langdurig ingezetene indienen om te voorkomen dat zij Nederland moeten verlaten zodra hun kind volwassen wordt. Deze aanvraag kan voortaan alleen worden afgewezen als zij op het moment van de aanvraag onvoldoende inkomen hebben, onjuiste gegevens hebben verstrekt aan de IND, veroordeeld zijn voor een misdrijf, een gevaar vormen voor de nationale veiligheid, buiten Nederland zijn gaan wonen of niet voldoen aan de door Nederland gestelde inburgeringsvoorwaarden.
Het is zeer de vraag of deze uitspraak ook gevolgen heeft voor de verkrijging van de Nederlandse nationaliteit. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in april 2020 al geoordeeld dat een uitspraak van het Hof van Justitie, die inhoudt dat het Chavez-Vilchez verblijfsrecht niet als tijdelijk in de zin van de Richtlijn kan worden aangemerkt, niet per definitie gevolgen heeft voor het verkrijgen van de Nederlandse nationaliteit. De Afdeling overwoog dat ‘het karakter van de naturalisatieprocedure anders is dan dat van de verblijfsrechtelijke procedure’. Op de naturalisatieprocedure is het Unierecht namelijk niet van toepassing. Hierdoor heeft Nederland veel meer vrijheid om zijn eigen regels te stellen. Volgens de Afdeling heeft de uitspraak van het Hof van 7 september ‘dus niet zonder meer tot gevolg dat de staatssecretaris [..] moet aannemen dat er geen bedenkingen bestaan tegen een verblijf voor onbepaalde tijd’ in de zin van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Nu de uitspraak van het Hof van Justitie er is, zal de Afdeling in nieuwe beroepen ongetwijfeld gevraagd worden of dit eerdere oordeel blijft staan.
Afsluiting
Uit de uitspraak van het Hof van Justitie van 7 september blijkt voor de tweede keer dat Nederland te strikt omgaat met het verblijfsrecht van derdelander-ouders van Nederlandse kinderen. Na de uitspraak in Chavez-Vilchez moest Nederland al het beleid (en de rechtspraak) aanpassen, dat inhield dat de enkele aanwezigheid van een Nederlandse ouder in beginsel genoeg was om te garanderen dat een Nederlands kind in Nederland kan blijven (zie hierover ook ons blog Strikte uitleg gezinshereniging niet langer houdbaar). Nog steeds lopen er veel zaken over het Chavez-Vilchez verblijfsrecht. Meer prejudiciële vragen hierover zijn dus niet uitgesloten.
