Op 14 juni 1985 sloten de regeringsleiders van vijf lidstaten een akkoord in Schengen om de grenscontroles tussen de landen af te schaffen. Inmiddels maken 26 lidstaten deel uit van de Schengenruimte, een gebied waarbinnen het vrije verkeer van personen is gegarandeerd. Na dertig jaar maken we de balans op. Hoe gaat het met Schengen?
Door Theodore Baird
Hoe het begon
In 1985 ondertekenden de regeringsleiders van Duitsland, Frankrijk, Nederland, België en Luxemburg de Schengenovereenkomst in de Luxemburgse plaats Schengen. Daarin stond de blauwdruk voor een nauwe samenwerking tussen die landen op het gebied van migratie en strafrecht. De binnengrenzen tussen de deelnemende lidstaten zouden worden afgeschaft en er zou een gebied komen met een gezamenlijke buitengrens en gemeenschappelijke voorschriften over het visum- en asielbeleid. Dit initiatief van vijf landen ontwikkelde zich buiten de toenmalige Europese Gemeenschap, omdat de lidstaten niet bereid waren de volledige controle van hun grenzen uit handen te geven.
In 1990 werd deze blauwdruk realiteit. De Schengenuitvoeringsovereenkomst werd ondertekend en in 1995 werd het Verdrag van Schengen geïmplementeerd in zeven EU-lidstaten (België, Frankrijk, Duitsland, Luxemburg, Nederland, Portugal en Spanje). In de loop van de tijd sloten zich steeds meer landen aan. Met het Verdrag van Amsterdam van 1997 werd de Schengensamenwerking in het rechtskader van de Europese Unie opgenomen (in 1999 geïmplementeerd). Bij die gelegenheid bleek, dat deze samenwerking zich grotendeels zou beperken tot het Europese vasteland. De eilanden Verenigd Koninkrijk en Ierland deden niet mee. Denemarken bedong een aparte status maar deed wel mee. Ook landen van buiten de EU sloten zich aan: Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein. Er zijn op dit moment 26 Schengenstaten. Sommige nieuwe EU lidstaten voldoen nog niet aan de eisen voor het operationeel maken van het Schengensysteem (zoals Roemenië, Bulgarije en Kroatië).
Sinds het Verdrag van Amsterdam kunnen de Schengenovereenkomst en het Verdrag van Schengen worden herzien in richtlijnen en verordeningen. De belangrijkste is de Schengengrenscode van 2006 over de toegang, de controle aan de buitengrenzen en de bewaking. Meer regels over de operationele samenwerking ter ondersteuning van de controles aan de buitengrenzen, zijn uiteengezet in de verordening tot oprichting van Frontex, een Europees agentschap voor het beheer van de buitengrenzen
Wat zijn de voorwaarden tot toetreding?
Voor toetreding tot het Schengengebied gelden verschillende voorwaarden: landen moeten in staat zijn om uniforme Schengen-visa af te geven; hun buitengrenzen kunnen controleren; samenwerken met andere landen op het gebied van politie en veiligheid; de Schengengrenscode en andere regels inzake grenscontrole, visa, politiële en justitiële samenwerking en de bescherming van gegevens toepassen en gebruik maken van het Schengen Informatie Systeem (SIS) en het Visa Informatie Systeem (VIS).
Kunnen er nooit interne grenscontroles plaatsvinden?
In het geval van een bedreiging voor de openbare orde of nationale veiligheid zijn tijdelijk interne grenscontroles volgens specifieke procedures toegestaan. Dit was bijvoorbeeld het geval in Duitsland voorafgaand aan de G7-top en aan de Franse, Zwitserse en Oostenrijkse grens met Italië in verband met de vele asielzoekers die na hun oversteek via de Middellandse Zee via Italië andere Europese landen proberen te bereiken.
Wat is de politieke betekenis van Schengen?
Het Schengengebied is een belangrijk onderdeel van de politieke geografie in de EU. De omvang van Schengen is van invloed op de politieke grenzen en de identiteit van Europa. De uitbreiding van het Schengengebied betekent niet alleen een uitbreiding van de buitengrenzen maar ook het opnemen van nieuwe populaties met de vrijheid van verkeer binnen het gebied. Dit kan leiden tot discussies zoals bij de uitbreiding met Roemenië en Bulgarije in 2007 over corruptie, de migratie van Roma en de controle van de zuidelijke grenzen met Turkije en de Zwarte Zee.
Wie heeft een visum nodig om in Europa te reizen?
Niet-EU-burgers hebben een Schengenvisum nodig om te reizen binnen het Schengengebied. EU-lidstaten hebben deze visumplicht wel eens gebruikt in onderhandelingen met landen buiten Europa. Bijvoorbeeld bij de verwijdering van derdelanders zonder verblijfsrecht. Turkije zal eerder bereid zijn onderdanen uit het Schengengebied over te nemen wanneer Turkse burgers minder beperkingen krijgen opgelegd bij de toegang tot Schengen.
De EU heeft een lijst van landen met bijzondere visumverplichtingen (de ‘zwarte lijst’). Met name vluchtelingen zijn afkomstig uit landen van deze lijst. Door het opleggen van een strikte visumplicht, moeten zij hun toevlucht zoeken in illegale migratie om bescherming te zoeken. Hoewel asielzoekers zijn vrijgesteld van de gewone voorwaarden, zoals het bezit van een geldig paspoort en visum om te worden toegelaten in het Schengengebied (artikel 3 (b), 5 (4) (c) en 13 (1) van de Schengengrenscode), wordt asielzoekers in de praktijk vaak de toegang (tot asielprocedures) geweigerd bij grenscontroles in de zuidelijke landen (‘push-back’).
Waar liggen nu de grenzen van Europa?
Naar aanleiding van de illegale migratie en vele bootvluchtelingen ontstaat steeds meer de behoefte om de controle aan de buitengrenzen van Schengen te verscherpen en intensiveren. Zo vroeg Griekenland in oktober 2010 Europese hulp van Frontex grensinterventieteams (RABIT, omgedoopt tot de Europese grenswachtteams in de Verordening 1168/2011) om de toestroom van migranten via de grens met Turkije in de regio Evros tegen te gaan. Frontex coördineert met de lidstaten een reeks andere operaties op land, zee en in de lucht om illegale migratie naar Europa tegen te gaan.
Met de groei van het Schengengebied zijn nieuwe ‘muren’ ontstaan in Europa. Voorbeelden zijn de enclaves Ceuta, Melilla in Marokko; grensbarrières tussen Griekenland en Turkije en Bulgarije en Turkije en een ‘ijzeren gordijn’ tussen Hongarije en Servië. Door deze nieuwe muren kunnen asielzoekers alleen nog via risicovolle routes over zee of kostbare routes in de lucht het Schengengebied bereiken en bescherming zoeken, met alle gevolgen van dien.
Met de groei van Schengen is tevens de vraag toegenomen naar specifieke technologieën om de grenscontrole te intensiveren, maar ook de betrokkenheid van particuliere bedrijven in het grensbeheer. De omvang van de markt in grensbeveiliging is enorm uitgebreid. De geschatte marktwaarde in de sector was 4,5-5,5 biljoen euro in 2009, terwijl dit voor de veiligheid in luchtvaart en zeevaart 1,5-2,5 biljoen euro is.
Hoe verhouden de maatregelen tegen jihadisten zich tot het Schengensysteem?
Recentelijk is er veel gedebatteerd over de uitreis van jihadisten uit Europa, met name in verband met het gevaar voor de nationale veiligheid bij hun terugkeer (zie ons eerdere blog Hoe jihadisme te bestrijden). Regeringen ondersteunen de invoering van systematische controles van personen afkomstig uit nabijgelegen ‘risico bestemmingen’, verhoogde controles aan de buitengrenzen, het opleggen van exit controls en er zijn hernieuwde voorstellen voor het vastleggen van persoonsgegevens van passagiers (PNR). Een aantal van deze en andere hervormingen betekent een ingrijpende herziening van de Schengengrenscode, waarbij onder meer het recht op privacy in geding kan zijn.
Is er ook toezicht op mobiliteit binnen het Schengengebied?
Nu al wordt de mobiele populatie in Europa door middel van verschillende databases gevolgd (zoals SIS en VIS). Ook wordt momenteel een pilotstudie uitgevoerd naar de haalbaarheid van Smart Borders Package. Hiermee worden de mogelijkheden van toezicht verder uitgebreid. De programma’s maken het onder meer mogelijk om met biometrische gegevens van reizigers en passagiers het in- en uitreizen in de Schengenlanden te volgen.
Deze ontwikkelingen op het gebied van toezicht en controle in het Schengengebied roepen vragen op over privacy, gegevensbescherming, bescherming van de mensenrechten en de ontwikkeling van de surveillance staat. Het is onduidelijk hoe de gegevens worden gebruikt en of er voldoende waarborgen zijn voor de mensen die er mee te maken krijgen.
