Op 7 juli 2015 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetvoorstel ter implementatie van de herziene Procedurerichtlijn. Centraal in dit tweede blog in onze reeks over de Procedure richtlijn staan de nieuwe regels over het recht van asielzoekers om tijdens de asielprocedure in Nederland te verblijven. Wat gaat er veranderen?
Door: Marcelle Reneman
Waarom mogen asielzoekers tijdens hun procedure al in Nederland verblijven?
Asielzoekers stellen over het algemeen dat zij bij terugkeer naar hun land van herkomst te vrezen hebben voor ernstige schendingen van hun mensenrechten. Asielzoekers hebben volgens het Europese en nationale recht, het recht om de een negatieve beslissing van de IND voor te leggen aan een onafhankelijke rechter. Als zij tijdens deze beroepsfase zouden worden uitgezet, dan bestaat er een risico dat zij in het land van herkomst onomkeerbare schade oplopen (marteling of mishandeling bijvoorbeeld). Een latere uitspraak van de rechter is dan niet effectief meer, het leed is immers al geleden. Daarom vindt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat een asielzoeker in de staat waar hij bescherming heeft gevraagd moet kunnen blijven totdat zowel de IND als de rechter het risico op marteling of mishandeling aan een grondig onderzoek hebben onderworpen.
Waarom wil de overheid het recht om te verblijven beperken?
Wanneer een asielzoeker rechtmatig in Nederland verblijft, heeft hij recht op opvangvoorzieningen. Dat kost de overheid natuurlijk geld. In 2011 heeft toenmalig Minister Leers het aantal situaties waarin asielzoekers nog tijdens de asielprocedure konden worden uitgezet verruimd. Het ging om asielzoekers die een tweede of volgende asielaanvraag (hierna: vervolgaanvraag) hadden ingediend of misbruik maakten van het recht. Deze wijziging droeg volgens Minister Leers bij ‘aan de doelstelling van het kabinet om het stapelen van procedures tegen te gaan, zonder de goede balans in het juridische rechtsmiddelenstelsel of de uitvoerbaarheid van het vreemdelingenbeleid aan te tasten’. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken vond dat dit Nederlandse beleid in strijd was met de jurisprudentie van het EHRM en het EU recht.
Mogen asielzoekers de beslissing van de IND over hun asielverzoek in Nederland afwachten?
In principe mogen asielzoekers die een eerste asielverzoek hebben ingediend in Nederland blijven totdat de IND een beslissing heeft genomen over dit verzoek. Zowel het huidige Vreemdelingenbesluit als de herziene Procedurerichtlijn (hierna: de richtlijn) bevat deze hoofdregel. Voor vervolgaanvragen ligt dit anders. Onder de oude situatie kan een asielzoeker die een vervolgaanvraag heeft ingediend, worden uitgezet als hij naar het voorlopig oordeel van de IND bij deze aanvraag geen nieuwe verklaringen of bewijsstukken (hierna: nova) naar voren heeft gebracht, die relevant zijn voor de asielaanvraag. Het nieuwe Vreemdelingenbesluit zal in navolging van artikel 9 van de richtlijn bepalen dat een asielzoeker niet langer in de lidstaat mag verblijven, wanneer hij:
- een vervolgaanvraag heeft ingediend alleen om zijn uitzetting uit te stellen of te verhinderen. Het gaat hier om asielverzoeken die ‘op de vliegtuigtrap’, dus vlak voor uitzetting gedaan worden.
- een tweede of volgende vervolgaanvraag heeft ingediend nadat eerdere asielaanvragen zijn afgewezen. Kennelijk vindt ook de Europese wetgever dat een asielzoeker na twee asielprocedures voldoende mogelijkheden heeft gehad om zijn asielrelaas naar voren te brengen.
In deze beide situaties beoordeelt de IND, voordat hij overgaat tot uitzetting, of een asielzoeker zijn vervolgaanvraag heeft gebaseerd op nova die relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag. De richtlijn vereist dit overigens niet. Het wordt in het geval van een eerste vervolgaanvraag (tweede asielverzoek) moeilijker voor de IND om een asielzoeker nog voor de beslissing over het asielverzoek uit te zetten. Het feit dat in een dergelijke aanvraag naar het voorlopig oordeel van de IND geen nova aan de orde zijn, is niet langer voldoende om de asielzoeker te kunnen uitzetten.
Zijn er verder nog wijzigingen in het recht om te verblijven?
In de nieuwe regeling is er een mogelijkheid om uitzondering te maken op het recht tot aan het asielbesluit in de lidstaat te verblijven, bijgekomen en een geschrapt. De richtlijn bepaalt in artikel 9 dat een asielzoeker nog tijdens de asielprocedure kan worden overgedragen of uitgeleverd aan een andere lidstaat, een derde land of een internationaal strafhof of tribunaal. Voorwaarde is wel dat hij door deze overdracht of uitlevering niet wordt blootgesteld aan ernstige mensenrechtenschendingen. Deze nieuwe mogelijkheid zal in de nieuwe Vreemdelingenwet worden opgenomen. De mogelijkheid om een asielzoeker nog voor het besluit over het asielzoeker uit te zetten, als hem naar het voorlopig oordeel van de IND een vergunning kan worden geweigerd om redenen van openbare orde of nationale veiligheid, wordt geschrapt.
Moet een asielzoeker na een afwijzing Nederland verlaten?
Wanneer een asielzoeker een afwijzing krijgt, dan betekent dit dat hij het grondgebied van Nederland binnen een termijn van vier weken moet verlaten. Het besluit tot afwijzing van een asielverzoek is namelijk ook meteen een terugkeerbesluit. De vertrektermijn van vier weken kan onder bepaalde omstandigheden worden verkort. Bijvoorbeeld wanneer de asielzoeker een gevaar voor de openbare orde is, zijn asielverzoek kennelijk ongegrond is verklaard of als er een risico is dat de asielzoeker onderduikt.
Hoe zit dat als de asielzoeker beroep instelt bij een rechter tegen de afwijzende beslissing?
Tegen een afwijzende beslissing op zijn asielaanvraag kan de asielzoeker een beroep bij de rechter instellen. Zowel de huidige Vreemdelingenwet als de Procedurerichtlijn hebben als hoofdregel dat een asielzoeker de beslissing op het beroep van de rechter in de regel in Nederland mag afwachten. Het beroep schort de uitzetting op (heeft schorsende werking). De huidige Vreemdelingenwet bevat een aantal uitzonderingen op deze regel. De belangrijkste uitzondering betreft asielverzoeken die zijn afgewezen in de zogenaamde Algemene Asielprocedure (hierna: AA-procedure). In deze procedure beslist de IND binnen acht werkdagen over een asielverzoek. In de praktijk wordt het merendeel van de asielverzoeken in de AA-procedure afgewezen, zodat het beroep geen schorsende werking heeft (zie de Memorie van Toelichting, p. 23).
Andere uitzonderingen betreffen zaken waarin de asielzoeker zich in vreemdelingendetentie bevindt of een vervolgaanvragen heeft ingediend.
De richtlijn vereist dat een aantal van deze uitzonderingen wordt geschrapt. De richtlijn staat vooral uitzonderingen op het recht op beroep met schorsende werking toe in zaken die niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond zijn verklaard (zie artikel 46 lid 6). Het feit dat een asielaanvraag in de AA-procedure is afgewezen of dat een vreemdeling in vreemdelingendetentie zit, is geen reden om schorsende werking aan het beroep te onthouden.
Wat voor gevolgen heeft dit?
De Staatssecretaris vindt het onwenselijk dat asielverzoeken die binnen acht dagen in de AA-procedure zijn afgewezen, langdurig in de beroepsfase kunnen blijven hangen. ‘Wanneer het toekomstperspectief verblijf in Nederland is, is het onwenselijk dat een vreemdeling langdurig in beperktere mate kan deelnemen aan het maatschappelijk leven. Wanneer het perspectief terugkeer naar het land van herkomst is, is het onwenselijk dat banden worden ontwikkeld met Nederland, omdat dit meestal een negatief effect heeft op de bereidheid om vrijwillig terug te keren’ (Memorie van Toelichting, p. 24). Wanneer het beroep schorsende werking heeft, is er voor de rechtbanken geen prikkel om snel over het beroep te beslissen. Daarom heeft de wetgever ervoor gekozen om voor die zaken een beslistermijn voor de rechtbanken in de Vreemdelingwet op te nemen (wetsvoorstel, artikel 83b). De rechtbanken moeten binnen vier weken na de indiening van het beroep uitspraak doen.
Wat moet een asielzoeker doen als het beroep geen schorsende werking heeft?
Dan moet de asielzoeker de rechter verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, waardoor hij de beslissing op het beroep alsnog in Nederland mag afwachten. Zolang de rechter nog niet op dit verzoek heeft beslist, mag de asielzoeker in de regel in Nederland blijven. Meestal beslist de rechtbank tegelijk over het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep tegen de afwijzing van het asielverzoek. In het huidige Vreemdelingenbeleid is geregeld wanneer een asielzoeker het verzoek om een voorlopige voorziening niet in Nederland mag afwachten. Het gaat om situaties waarin de asielzoeker:
- voor de tweede keer in één asielprocedure (van aanvraag t/m hoger beroep) een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend;
- een vervolgaanvraag heeft gedaan zonder relevante nieuwe feiten te overleggen;
- een gevaar is voor de openbare orde of nationale veiligheid;
- anders niet kan worden uitgezet;
- misbruik heeft gemaakt van het recht.
De richtlijn staat echter niet langer toe dat asielzoekers het recht wordt onthouden om de beslissing over het verzoek om een voorlopige voorziening (artikel 46 lid 8) in het land af te wachten. Alleen in de hier boven genoemde categorieën vervolgaanvragen, waarin ook in de besluitvormingsfase mag worden uitgezet, is het niet verplicht schorsende werking aan een verzoek om een voorlopige voorziening te verbinden. Het Vreemdelingenbeleid zal dus moeten worden aangepast.
Hoe zit het in hoger beroep?
Wanneer het beroep door de rechtbank wordt afgewezen, dan kan een asielzoeker in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit hoger beroep mag hij niet in Nederland afwachten. Hij moet dus een verzoek om een voorlopige voorziening indienen. Als dit het eerste verzoek om een voorlopige voorziening is, dan mag hij de beslissing over dit verzoek in de regel in Nederland afwachten, tenzij van een van de hierboven genoemde vijf uitzonderingssituaties sprake is. De voorzitter van de Afdeling wijst een verzoek alleen toe als er een uitzettingsdatum bekend is of een asielzoeker in een uitzetcentrum zit. Het kan dus zijn dat een asielzoeker pas vlak voor de daadwerkelijke uitzetting een verzoek om een voorlopige voorziening in kan dienen. In dat geval moet de Voorzitter van de Afdeling met spoed over het verzoek beslissen. De richtlijn bevat geen waarborgen voor de hoger beroepsfase. De Nederlandse wet- en regelgeving hoeft op dit punt dus niet te worden aangepast.
