Uitgeprocedeerde asielzoekers hebben deze winter recht op nachtopvang, een douche, ontbijt en een avondmaaltijd, zo bepaalde de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep op 17 december 2014. Met deze uitspraak wordt de eerste voorzichtige juridische betekenis gegeven aan de recente uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten. Wat is die betekenis precies?
Door Lieneke Slingenberg en Martijn Stronks
De uitspraak van de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) voegt zich bij het groeiende dossier van juridische beslissingen over de situatie van uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland. In eerdere blogs werd reeds uitgebreid de vraag naar opvang voor deze groep mensen besproken (zie de blogs over de tussenmaatregel en de finale uitspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR), het vonnis over de ontruiming van de Vluchthaven en het eerdere blog over de protesten van uitgeprocedeerde asielzoekers). De staatssecretaris stelt zich vooralsnog op het standpunt dat pas uitvoering kan worden gegeven aan de uitspraak van het ECSR, nadat het Comité van Ministers een aanbeveling heeft gedaan. Aangezien dit pas medio januari 2015 kan worden verwacht, doet de vraag zich voor of op grond van de uitspraak van het ECSR de uitgeprocedeerde asielzoekers deze winter reeds opvang moet worden geboden.
Wat zegt de Centrale Raad van Beroep?
De Raad stelt allereerst dat er een spoedeisend belang is van de uitgeprocedeerde asielzoekers voor noodopvang. Vervolgens haalt de Raad expliciet de overwegingen van het ECSR aan. Deze beslissingen van het ECSR zijn weliswaar niet juridisch bindend, maar toch sluit de rechter niet uit dat zij van invloed kunnen zijn op de tot nu bestaande rechtspraak over opvang. Onder deze omstandigheden weegt het belang van de uitgeprocedeerde asielzoekers bij het tijdelijk verkrijgen van opvang zwaarder dan het belang van de gemeente om vast te kunnen houden aan het weigeren van de gevraagde opvang. Daarom besluit de rechter dat tijdelijk opvang moet worden geboden aan de uitgeprocedeerde asielzoekers.
Voor de invulling van de te verlenen opvang sluit de rechter aan bij het aanbod dat de gemeente Amsterdam de uitgeprocedeerde asielzoekers eerder deed. Hen moet in een provisionele voorziening een bed, een douche, een maaltijd en een ontbijt worden geboden. De rechter stelt dat deze voorlopige voorziening geldt tot twee maanden nadat het Comité van Ministers zich heeft uitgesproken.
Niet alleen in Amsterdam
Opvallend aan deze uitspraak is dat de rechter, ‘ten overvloede, maar wel uit een oogpunt van proceseconomie en ter voorlichting’ stelt dat het voor alle gelijke gevallen in andere gemeenten een zelfde uitspraak zal doen. Dit is een opvallende overweging. Hoewel uitspraken in individuele zaken vaak betekenis hebben voor een ruimere categorie van gevallen, wordt dit niet vaak zo expliciet door de rechter aangegeven. De voorzieningenrechter geeft hier dus de opdracht aan alle gemeenten in Nederland om tijdelijk (een sobere vorm van) opvang te bieden aan alle uitgeprocedeerde asielzoekers.
Aansluiting bij de bestaande politieke situatie
De uitspraak van de Raad is niet in een vacuüm ontstaan. Als gezegd speelt de eerdere uitspraak van het ECSR een belangrijke rol, net als de reactie van de staatssecretaris om de aanbeveling van het Comité van Ministers af te wachten. Ook de Raad erkent het belang van die aanbeveling, nu hij de voorziening laat gelden tot twee maanden na de aanbeveling. De rechter stelt zich bovendien (nog) niet op het standpunt dat een bepaalde vorm van opvang ook in de toekomst in ieder geval moet worden geboden voor deze groep mensen. Omdat de staatssecretaris wacht op het Comité van Ministers, heeft de gemeente Amsterdam gelet op de naderende winter een opvangvoorziening gerealiseerd. Dit initiatief grijpt de rechter aan voor zijn voorlopige voorziening.
Niet bindend, maar wél steeds meer juridische betekenis
Het wordt duidelijk dat in deze uiterst complexe juridische en politieke context, door de Nederlandse rechter niet grif algemene principiële uitspraken worden gedaan over de opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Stapje voor stapje krijgt de uitspraak van het ECSR na verloop van enige tijd echter wel meer juridische betekenis. Zoals in het eerdere blog over de uitspraak van het ECSR al gesteld, zijn de beslissingen van dat Comité niet juridisch bindend, maar gaat het wel degelijk om gezaghebbende interpretaties van het Europees Sociaal Handvest. Rechters moeten dus wel degelijk rekening houden met deze beslissingen van het ECSR in individuele zaken. Eerdere beslissingen van het ECSR hebben expliciet een rol gespeeld in Nederlandse rechtspraak over het recht op opvang voor minderjarige vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf. Zo werd via een uitspraak van de Hoge Raad de regering uiteindelijk gedwongen om voor deze kinderen en hun ouders opvang te regelen.
De ontwikkelingen in de rechtspraak lijken een vast patroon te volgen. Wanneer een uitspraak niet juridisch bindend is, maar wel gezaghebbend, bestaat eerst enige tijd van juridische en politieke onduidelijkheid. In die tijd doen lagere rechters en voorzieningenrechters voorzichtige of tijdelijke uitspraken waarbij ze zoveel mogelijk aansluiting zoeken bij de bestaande politieke context. Na verloop van enige tijd kan een hoogste rechtscollege (de Centrale Raad van Beroep, de Hoge Raad of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) in de gelegenheid gebracht worden zich uit te spreken over de situatie. Dan zijn al enkele juridische en politieke piketpaaltjes geslagen en leent de situatie zich voor een principiëlere uitspraak. In die uitspraak kan het gezag van de niet-bindende uitspraak worden omgezet in een gezaghebbende bindende uitspraak.
