Nederland handelt in strijd met het Europees Sociaal Handvest door geen onderdak, kleding en voedsel te verschaffen aan vreemdelingen die onrechtmatig op het grondgebied verblijven. Dat oordeelt het Europees Comité voor Sociale Rechten in de zaak Conference of European Churches tegen Nederland. Wat zegt het Comité?
Door Lieneke Slingenberg en Martijn Stronks
Op 17 januari 2013 diende de Conference of European Churches (CEC) een klacht in bij het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR). De klacht hield in dat Nederland zich niet aan zijn verplichtingen uit het Europees Sociaal Handvest (ESH) houdt door volwassen vreemdelingen die zich onrechtmatig op het grondgebied bevinden geen onderdak, voeding en kleding te bieden. Op 25 oktober 2013 trof het ECSR een ‘immediate measure’ in deze zaak, zie daarover een eerder blog. Op 1 juli 2014 verklaarde het ECSR de klacht van CEC gegrond. Deze beslissing werd op grond van artikel 8 van het aanvullend protocol bij het ESH pas vier maanden later (op 10 november 2014) openbaar gemaakt.
Wat is het ECSR?
Het ECSR is een comité van onafhankelijke deskundigen dat toeziet op de naleving van het Europees Sociaal Handvest. Op grond van het aanvullend protocol is het ECSR ook bevoegd om beslissingen te nemen over collectieve klachten tegen staten. Nederland heeft zich in 2006 aan dit protocol gebonden. Klachten over een ontoereikende naleving van de verplichtingen uit het ESH kunnen alleen worden ingediend door bepaalde internationale NGO’s, zoals de Conference of European Churches, en bepaalde nationale organisaties van werkgevers en werknemers.
Is het ESH van toepassing op onrechtmatig verblijvende vreemdelingen?
Op grond van de bijlage bij het ESH zijn de rechten uit het ESH alleen van toepassing op vreemdelingen onder twee voorwaarden. Het moet gaan om vreemdelingen die de nationaliteit hebben van één van de staten die zijn aangesloten bij het ESH én zij moeten rechtmatig op het grondgebied verblijven of daar rechtmatig werkzaam zijn. De Nederlandse regering is dan ook van mening dat de rechten uit het ESH niet van toepassing zijn op illegaal verblijvende vreemdelingen. Het ECSR oordeelt echter sinds 2004 dat sommige rechten uit het ESH onder bepaalde omstandigheden wel van toepassing zijn op deze groep. Het ECSR had dit al beslist wat betreft medische zorg in noodsituaties en met betrekking tot onderdak voor illegaal verblijvende kinderen. In deze zaak oordeelt het ECSR voor het eerst dat het recht op onderdak, voeding en kleding ook van toepassing is op volwassen vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf. De belangrijkste reden die het ECSR hiervoor geeft, is dat toegang tot noodzakelijke voeding, kleding en onderdak nauw verbonden is met de verwezenlijking van de meest fundamentele mensenrechten en met menselijke waardigheid
Nederland moet onrechtmatig verblijvende vreemdelingen opvang bieden
Het ECSR oordeelt dat Nederland in strijd handelt met artikel 13, lid 4 en met artikel 31, lid 2 van het ESH. Deze artikelen bevatten respectievelijk het recht op sociale en medische bijstand en de verplichting voor staten om dakloosheid te voorkomen en geleidelijk uit te bannen. Een aantal factoren is doorslaggevend voor dit oordeel van het ECSR:
– In de eerste plaats kan de meerderheid van de in Nederland aanwezige volwassen vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf op basis van de Nederlandse wet- en regelgeving geen aanspraak maken op basisvoorzieningen als voedsel, kleding en onderdak(para. 112 en 143);- In de praktijk bieden gemeenten, NGO’s en kerken soms opvang aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen, maar zonder juridische verplichting en financiële regeling blijft opvang onzeker(para 119);
– Het argument van de Nederlandse regering dat er geen internationale verplichtingen bestaan om opvang te bieden aan onrechtmatig verblijvende vreemdelingen is niet geldig. Onrechtmatig verblijvende vreemdelingen vallen ook onder het toepassingsbereik van andere internationale mensenrechtenverdragen, zoals het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (para. 113-116);
– Individuele staten mogen de toegang tot en het verblijf van vreemdelingen op hun grondgebied controleren, maar het weigeren van noodopvang is niet absoluut noodzakelijk om dit doel te bereiken. Staten kunnen voor dat doel vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf uitsluiten van andere voorzieningen dan noodopvang(para. 120-123). Het ECSR bedoelt hier waarschijnlijk dat staten deze vreemdelingen wel mogen uitsluiten van bijvoorbeeld algemene sociale bijstand.
Wat zijn de gevolgen van deze beslissing?
Het aanvullend protocol bij het ESH bevat geen bepaling waarin staat dat de lidstaten verplicht zijn om de beslissingen van het ECSR op te volgen, zoals bijvoorbeeld wel is geregeld in artikel 46 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.. De beslissingen van het ECSR zijn daarom niet juridisch bindend voor de staten die partij zijn bij het ESH.
De procedure die in het aanvullend protocol is neergelegd voor de uitvoering van beslissingen van het ECSR is als volgt. De beslissing van het ECSR wordt doorgestuurd naar het Comité van Ministers van de Raad van Europa, dat bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten van de Raad van Europa (zie hoofdstuk 4 van het Statuut van de Raad van Europa). Het Comité van Ministers geeft vervolgens een aanbeveling aan de betreffende staat. Bij het formuleren van deze aanbeveling mogen de ministers rekening houden met sociaaleconomische overwegingen. De staat moet in het eerstvolgende periodieke rapport aan het ECSR (zie reporting procedure) informatie verschaffen over de maatregelen die zijn getroffen om deze aanbeveling uit te voeren. Staatssecretaris Teeven heeft aangegeven dat hij de aanbeveling van het Comité van Ministers wil afwachten, voordat hij verdere maatregelen zal nemen voor de opvang van illegale vreemdelingen. Deze handelswijze is in overeenstemming met het aanvullend protocol..
De beslissingen van het ECSR zijn niet juridisch bindend maar het zijn wel gezaghebbende interpretaties van het ESH. Rechters moeten dus wel rekening houden met beslissingen van het ECSR als zij bepalingen uit het ESH moeten toepassen in individuele zaken. Eerdere beslissingen van het ECSR hebben een rol gespeeld in Nederlandse rechtspraak over het recht op opvang voor minderjarige vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf. Via een uitspraak van de Hoge Raad werd de regering uiteindelijk gedwongen om voor deze kinderen en hun ouders opvang te regelen. Ook de naleving van de beslissing in de zaak CEC tegen Nederland zou op soortgelijke wijze door Nederlandse rechters kunnen worden afgedwongen.
