Sinds 2009 zijn nareizende kinderen van toegelaten asielzoekers een steeds terugkomend onderwerp in het migratiedebat. In een recente brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, reageert hij op kritiek van de Kinderombudsman. Wat is de achtergrond van deze kwestie en wat zijn de plannen van de Staatssecretaris?
Door Younous Arbaoui
Wat is nareis?
Nareis is een vorm van gezinshereniging voor achtergebleven gezinsleden van toegelaten asielzoekers. Het doel van de nareisprocedure is de eenheid van het gezin te herstellen. Het gaat om een relatief soepele procedure waarbij van de asielstatushouder niet wordt verwacht dat hij een minimum inkomen verdient, of voldoet aan andere eisen die in het gewone gezinsherenigingsbeleid gelden. Nareis is geregeld in artikel 29, eerste lid, onder e en f, van de Vreemdelingenwet 2000. Volgens deze bepaling kan een verblijfsvergunning worden verleend aan een kind dat een gezinsband heeft met de ouder, die al in bezit is van een verblijfsvergunning asiel. Tevens dienen kind en ouder dezelfde nationaliteit te hebben. Wanneer er precies sprake is van een dergelijke gezinsband, is verder uitgewerkt in het beleid (Vreemdelingencirculaire 2000 , par. C2/4.3 (C2/6.1 oud)). De gezinsband dient volgens dit beleid “feitelijk” te zijn. Kort gezegd komt dat erop neer dat het kind en de ouder samen hebben gewoond, voorafgaand aan het vertrek van de ouder uit het land van herkomst.
Hoe wordt de gezinsband aangetoond?
Uit de praktijk blijkt dat asielstatushouders de gestelde “feitelijke” gezinsband vaak niet kunnen aantonen door middel van documenten. Als er al documenten zijn, dan wordt vaak getwijfeld aan de echtheid daarvan. Hierdoor komen toegelaten asielzoekers vaak in een situatie van bewijsnood. Als alternatief wordt een “identificerend gehoor” aangeboden om de “feitelijke gezinsband” te bewijzen. Zo’n gehoor is een interview op een Nederlandse diplomatieke post in het buitenland, waarbij het kind vragen over de gezinsband beantwoordt. De antwoorden van het kind worden vervolgens vergeleken met die van de ouder. Voor het aantonen van de biologische band met de kinderen bestaat sinds 2007 bovendien de mogelijkheid van een DNA onderzoek. Voor pleegkinderen blijft, bij gebrek aan betrouwbare documenten, het identificerende onderzoek de enige mogelijkheid.
Beleidswijziging in 2009
In 2009 werd het nareisbeleid en de uitvoering daarvan aangescherpt naar aanleiding van vermoedens van fraude. Die vermoedens waren met name gebaseerd op een opvallende toename in het aantal nareisaanvragen van Somalische pleegkinderen na de invoering van het DNA onderzoek. Tevens is volgens de regering gebleken dat een aantal nareizende gezinsleden zich niet meldt bij aankomst in Nederland om een verblijfsvergunning op te halen. Dit betekent volgens de regering dat zij dus wellicht niet behoren tot het gezin.
Het aangescherpte beleid houdt kort gezegd in dat de bewijslast verzwaard werd. Ouder en kind moeten zelf aannemelijk maken dat ze een gezinsband hebben. Hierbij spelen de verklaringen van het kind een belangrijke rol. Tevens werd voor pleegkinderen sneller aangenomen dat de gezinsband met hun pleeggezin was verbroken, namelijk zodra het pleegkind onderdak en eten kreeg bij een ander gezin. Voor biologische kinderen gold vanaf dat moment hetzelfde, maar de gezinsband werd pas als verbroken beschouwd indien het een duurzame opname in een ander gezin betrof. Bovendien werden de identificerende gehoren geïntensiveerd. Er werden veel meer gedetailleerde vragen aan het kind gesteld. De vragen gingen bijvoorbeeld over gebeurtenissen in een ver verleden en over de kleuren van spullen thuis. Tot slot werd voor biologische kinderen het DNA onderzoek niet langer leidend, het interview kreeg een nog belangrijkere functie.
Wat zijn de effecten van de beleidswijzigingen van 2009?
De beleidswijzingen van 2009 hebben geleid tot een enorme toename van de afwijzingspercentages, zoals blijkt uit onderstaand tabel.
Bron: Tabel 1, pagina 7 van het rapport van de Kinderombudsman
Zie ook: WOB-verzoek van Defence For Children
Zie ook: correcties en nuances op deze cijfers van de Staatssecretaris
Deze stijging van de afwijzingspercentages was een aanleiding tot kritiek van Vluchtelingenwerk Nederland en Defence For Children Nederland. Op basis van een bezoek aan de Nederlandse diplomatieke post in Addis Abeba stelden de twee organisaties vast dat de gehanteerde werkwijze geen rekening houdt met de door het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) gewaarborgde belangen van het kind. Beide organisaties zijn van mening dat de ambtenaren te veel nadruk leggen op fraude en misbruik en te weinig op het belang van het kind.
Bij de evaluatie van de resultaten die geboekt zijn met bovengenoemde beleidswijzingen betoogde voormalige minister van Immigratie Leers dat de hoge stijging van het aantal afwijzingen laat zien dat de genomen maatregelen het beoogde effect hebben: het tegengaan van fraude. Deze redenering vormde een aanleiding voor de Kinderombudsman om te onderzoeken in hoeverre het nareisbeleid en de uitvoering hiervan in lijn zijn met het IVRK.
Beleidswijzigingen 2012-2013
Naar aanleiding van bovengenoemde kritiek bracht voormalig minister van Immigratie Leers een bezoek aan de Nederlandse diplomatieke post in Nairobi. Na dat bezoek stelde de minister vast dat hij zich niet herkende in het beeld dat Vluchtelingenwerk en Defence For Children schetsten van de uitvoeringspraktijk. De minister besloot toch om het beleid te wijzigen. Vanaf juli 2012 is DNA onderzoek weer de standaard onderzoeksmethode bij het aantonen van de biologische gezinsband. Een andere verandering van het beleid werd ingegeven door een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste beroepsinstantie in het vreemdelingenrecht. Uit deze uitspraak (10 oktober 2012, nr. 201105126/1/V1) volgde dat het onderscheid tussen biologische kinderen en pleegkinderen niet mocht worden gemaakt. De Staatssecretaris heeft in april 2013 vervolgens besloten om het begrip “feitelijke gezinsband” in het nareisbeleid anders in te vullen dan voorheen. De gezinsband wordt niet langer als verbroken beschouwd als het kind duurzaam onderdak krijgt bij een ander gezin. Tevens is hiermee de uitleg van de feitelijke gezinsband in lijn met de uitleg van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De laatste wijzingen van beleid betreffen twee amendementen (Wetsvoorstel Herschikking asielgronden) die door de Tweede Kamer aangenomen zijn en het mogelijk maken dat gezinsleden herenigd worden ook in geval ze verschillende nationaliteiten hebben of de gezinsband is ontstaan buiten het land van herkomst. Over dat wetsvoorstel moet de Eerste Kamer zich nog uitspreken (zie ook aanhangig gewijzigd wetsvoorstel).
Het onderzoek van de Kinderombudsman
De Kinderombudsman bracht op 6 juni 2013 het aangekondigde rapport over nareis uit, met resultaten van onderzoek verricht in de periode mei 2012-februari 2013. Hij stelt vast dat de rechten van kinderen door de Nederlandse overheid zijn geschonden. De Kinderombudsman concludeert dat het beleid steeds strenger is geworden en dat de onzorgvuldige werkwijze van de IND en de Nederlandse diplomatieke posten inbreuk hebben gemaakt op de rechten van kinderen. De Kinderombudsman stelt dat het beleid en de werkwijze in strijd zijn met het IVRK. Op basis van deze conclusies beveelt de Kinderombudsman de Nederlandse overheid aan de circa 4000 aanvragen van kinderen die sinds 2008 zijn afgewezen te herzien. Ze dienen de kans te krijgen nieuwe aanvragen in te dienen die aan het nieuwe beleid worden getoetst.
Reactie van de Staatssecretaris
Uit de brief van de Staatssecretaris blijkt dat hij zich niet herkent in de bevindingen van de Kinderombudsman. Hij meent dat de Kinderombudsman uitsluitend vanuit het kindperspectief naar het nareisbeleid kijkt en daarmee overige relevante belangen buiten beschouwing laat. Zo moet de staat ook rekening houden met de rol van de ouders en het algemeen belang van de staat om een migratiebeleid te voeren. Uit de brief blijkt overigens niet wat precies wordt bedoeld met de rol van de ouders. Wel stelt de Staatssecretaris dat de overheid belang heeft bij het behouden van maatschappelijke draagvlak voor het vreemdelingenbeleid. Bovendien wordt met het beleid sinds 2009 volgens hem wel degelijk invulling gegeven aan het belang van het kind. Namelijk de bescherming tegen kinderhandel –en smokkel, die gevolg kunnen zijn van fraude en misbruik. Verder benadrukt de Staatssecretaris dat hij staat voor de expertise en objectiviteit van zijn medewerkers bij de uitvoering van het beleid. Hierbij merkt hij op dat de sinds 2009 gehanteerde werkwijze geaccepteerd is door de meeste rechtbanken en de Afdeling (10 oktober 2012, nr. 201200425/1/V1).
Wat de belangrijkste aanbeveling van de Kinderombudsman betreft is de Staatssecretaris niet van plan om die à la lettre te volgen. Hij gaat in ieder geval geen nieuwe kans geven aan kinderen van wie de aanvragen afgewezen waren vanwege essentiële tegenstrijdigheden in de verklaringen. De Staatssecretaris vindt zelfs dat een eventueel positief DNA onderzoek in het geval van biologische kinderen niet betekent dat deze groep kinderen toegelaten kan worden. De tegenstrijdigheden in de verklaringen zijn voldoende voor de conclusie dat er geen gezinsband is. De Staatssecretaris wil wel een nieuwe kans bieden aan kinderen van wie de aanvraag was afgewezen op basis van de verbreking van de gezinsband wegens opname in een ander gezin. Deze kinderen kunnen naar het oordeel van de Staatssecretaris een nieuwe aanvraag indienen en zich beroepen op het nieuwe beleid. (zie ook de reactie van de Staatssecretaris op de andere aanbevelingen van de Kinderombudsman)
Het is afwachten hoe de Tweede Kamer gaat reageren op de brief van de Staatssecretaris.
