Naast de instroom van vluchtelingen die zich ‘spontaan’ melden in Nederland, selecteert Nederland vluchtelingen om zich hier te komen vestigen in het kader van het hervestigingsbeleid. Op grond van het nationale beleidskader zijn dat zo’n 500 personen per jaar. Hoe gaat dat in zijn werk?
Door Michiel Besters*
Wat is hervestiging?
‘Hervestiging’ is de overkomst van vluchtelingen van een opvangland waar zij bescherming hebben gezocht naar een land dat heeft ingestemd om de vluchtelingen een permanente verblijfstatus te geven, met uitzicht op naturalisatie. Zo is in ieder geval de ‘klassieke’ definitie van UNHCR waar het Nederlandse beleidskader op is gestoeld. De UNHCR ziet drie duurzame oplossingen voor de wereldwijde vluchtelingenproblematiek: vrijwillige terugkeer naar het land van herkomst, lokale integratie in het land van toevlucht en hervestiging. Hervestiging vormt het ‘sluitstuk’ van deze duurzame oplossingen. Eerst wordt gekeken of de vluchteling kan terugkeren naar zijn land van oorsprong of dat hij kan integreren in het land van opvang. Indien beide oplossingen niet mogelijk zijn, dan komt hervestiging in beeld.
UNHCR hervestigingsprogramma
De UNHCR identificeert welke vluchtelingen voor hervestiging in aanmerking komen en voor wie de andere twee duurzame oplossingen – vrijwillige terugkeer en lokale integratie – geen optie zijn. Van het totaal aantal geregistreerde vluchtelingen wereldwijd komt ongeveer 1% in aanmerking voor hervestiging. Om te kunnen beoordelen of een vluchteling in aanmerking komt voor hervestiging hanteert de UNHCR zeven categorieën:
(1) de vluchteling heeft behoefte aan bescherming van rechten of fysieke veiligheid;
(2) de vluchteling is een overlevende van geweld en/of marteling;
(3) de vluchteling heeft een medische behoefte;
(4) de vluchteling is een vrouw of meisje en in gevaar vanwege haar geslacht;
(5) hervestiging is de enige manier om gezinshereniging te realiseren voor de vluchteling;
(6) de vluchteling is een kind of adolescent in gevaar en zonder begeleiding;
(7) voor de vluchteling geldt dat er geen ander voorzienbaar duurzaam alternatief is.
Naast de inhoudelijke criteria van iedere categorie waarop de vluchteling wordt beoordeeld, zijn er drie prioriteitsniveaus: noodgeval, urgent geval en normaal geval. Afhankelijk van het prioriteitsniveau wordt geprobeerd te hervestigen binnen enkele dagen (noodgeval), 6 weken (urgent) of 12 maanden (normaal).
Het Nederlandse hervestigingsbeleid
Het Nederlandse hervestigingsbeleid vormt een bijdrage aan het UNHCR hervestigingsprogramma. De oorsprong van het huidige Nederlandse hervestigingsbeleid is een regeling uit 1977. Die regeling beoogde de tot dan toe gevolgde werkwijze, waarbij verzoeken van de UNHCR voor opname van hervestigingskandidaten iedere keer aan de ministerraad werden voorgelegd, te vereenvoudigen. In 1984 is deze regeling herzien en omgevormd tot een quotumbeleid dat voorzag in de jaarlijkse opname van 250 hervestigingskandidaten. Op verzoek van de UNHCR is het aantal hervestigingsplaatsen in 1987 verdubbeld. Dit aantal van 500 geldt nog steeds, met dit verschil dat in het huidige beleidskader een vierjarig quotum wordt gehanteerd van 2000 hervestigingsplaatsen. Het meerjarige quotum maakt het mogelijk om flexibeler om te gaan met het benutten van het totaal aantal hervestigingsplaatsen. Het huidige beleidskader loopt van 2016-2019.
De Nederlandse selectie
De selectie van hervestigingskandidaten voor Nederland vindt plaats in samenspraak tussen de UNHCR en Nederland. De UNHCR draagt in eerste instantie hervestigingskandidaten voor. Nederland deelt vervolgens mee of het akkoord is met deze voorselectie. Bij deze beslissing speelt een aantal factoren een rol, bijvoorbeeld of Nederland prioriteit hecht aan bepaalde landen van herkomst. Ook onderzoekt Nederland welke juridische status zal worden gegeven. De keuze bestaat uit:
(1) internationale bescherming op grond van het Vluchtelingenverdrag uit 1951;
(2) subsidiaire bescherming omdat de persoon een reëel gevaar loopt van levensbedreigend geweld;
(3) gezinshereniging bij asielstatushouder.
De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) toetst welke bescherming het meest geschikt is. Dit gebeurt meestal tijdens selectiemissies in het land van opvang. Tijdens zo’n selectiemissie kijkt het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) ook naar het integratieprofiel van de hervestigingskandidaat. Hierbij wordt gelet op contra-indicaties die integratie van de vluchteling in Nederland in de weg zouden kunnen staan, bijvoorbeeld als de vluchteling tijdens de selectie-interviews zelf herhaaldelijk aangeeft niet in overeenstemming te willen leven met de normen en regels van de Nederlandse samenleving. Vluchtelingen die naar Nederland worden hervestigd krijgen niet direct een permanente verblijfsvergunning, maar eerst een tijdelijke verblijfsvergunning met vooruitzicht op naturalisatie na 5 jaar.
Uitvoeringspraktijk
Het hele proces van selectie tot aan de aankomst in Nederland wordt gekenmerkt door samenwerking tussen verschillende organisaties. Bij de selectie van de hervestigingskandidaten zijn de UNHCR, het Ministerie van Veiligheid en Justitie, het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de IND en het COA betrokken. De voorbereiding op het wordt georganiseerd door het COA en de Internationale Organisatie voor Migratie. Bij de opvang en integratie in Nederland zijn wederom het COA, de Nederlandse gemeenten en VluchtelingenWerk Nederland of een andere maatschappelijke organisatie aan zet. Nederland streeft er naar om de vluchteling binnen 6 maanden na selectie te hervestigen.
Europese ontwikkelingen
Vanwege de verhoogde instroom van asielzoekers in de Europese Unie is de belangstelling voor hervestiging in opgeleefd. Hervestiging houdt immers in dat er een legale route wordt gecreëerd en vormt in die zin een instrument voor de gereguleerde en dus gecontroleerde instroom van vluchtelingen. In mei 2015 is een Europese Migratieagenda vastgesteld. Onderdeel van deze agenda is een EU-breed hervestigingsprogramma van juli 2015 die voorziet in 22.504 hervestigingsplaatsen in een periode van twee jaar tijd. Nederland doet aan deze regeling mee en heeft 1000 plaatsen beschikbaar gesteld. Feitelijk betekent dit dat Nederland de 1000 beschikbare plaatsen van het nationale hervestigingsquotum beschikbaar stelt voor dit EU-hervestigingsprogramma. Dit hervestigingsprogramma staat overigens los van het EU-relocatieprogramma, dat ook onderdeel is van de Europese Migratieagenda, waarmee asielzoekers in Italië en Griekenland worden herverdeeld over andere EU-lidstaten.
Hervestiging in EU verband kwam in een nieuw licht te staan toen de EU-Turkije Verklaring werd gepresenteerd in maart 2016. Onderdeel van de EU-Turkije Verklaring is het zogenoemde ‘1:1 mechanisme’ wat betekent dat voor elke Syrische vluchteling die vanuit Griekenland wordt teruggestuurd naar Turkije een andere Syrische vluchteling vanuit Turkije wordt hervestigd in een EU-lidstaat. De uitvoering van deze hervestiging wijkt iets af van de gebruikelijke hervestigingspraktijk in Nederland, bijvoorbeeld omdat er kortere termijnen gelden. Voor deze hervestigingsplaatsen kan worden geput uit het EU-hervestigingsprogramma en die vallen voor Nederland dus in principe binnen de 1000 plaatsen van het nationale hervestigingsprogramma.
Voorts is er naast deze maatregelen naar aanleiding van de verhoogde instroom in de zomer van 2016 door de Europese Commissie een voorstel gepubliceerd voor een EU-hervestigingskader, als onderdeel van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Dit voorstel voorziet in een structureel beleidskader voor hervestiging op EU niveau, in tegenstelling tot de eerdere ad-hoc regelingen.
*Michiel Besters is onderzoeker bij het Nederlandse nationale contactpunt voor het Europees Migratienetwerk (EMN). De tekst uit dit artikel is gebaseerd op de EMN-studie ‘Hervestiging en humanitaire toelating in Nederland: Beleid en praktijk’ (2016)
