Het afhankelijk verblijfsrecht van huwelijksmigranten in internationaal-vergelijkend perspectief

Eind januari presenteerde de Vrije Universiteit het onderzoek ‘Heb geduld. De betekenis van het afhankelijk verblijfsrecht in het dagelijks leven van huwelijksmigranten en hun partners ’. Dit Verblijfblog vergelijkt op basis van dit onderzoek het Nederlandse beleid over het afhankelijk verblijfsrecht met dat van andere landen. Het vergelijkt de duur van het verblijf en het beleid voor huwelijksmigranten die slachtoffer zijn van huiselijk geweld.  

Door Younous Arbaoui en Betty de Hart

Huwelijksmigranten kunnen in Nederland een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd krijgen voor verblijf bij hun partner (‘verblijf als familie- of gezinslid’; art 3.4. lid 1 a Vb), zogeheten gezinshereniging. Gedurende een aantal jaar is dit verblijfsrecht afhankelijk van het voortbestaan van de relatie of van het huwelijk. Als de partner Unieburger of Turks is, geldt een afhankelijkheidsperiode van drie jaar (art. 8.15 lid 4 onder a Vb; art. 3.51 lid 8 sub b Vb), pas na verloop van die tijd kan de huwelijksmigrant zelfstandig verblijf krijgen. In andere gevallen krijgt de huwelijksmigrant na vijf jaar een zelfstandige verblijfsvergunning onder de beperking ‘humanitair niet-tijdelijk’ (art 3.51 lid 1 onder a Vb). Indien binnen de periode van afhankelijkheid de relatie wordt verbroken, kan de afhankelijke verblijfsvergunning ingetrokken worden (art. 18 lid 1 onder f; art. 19 Vw). Dit geldt ook voor huwelijksmigranten met een afgeleide asielstatus (art. 32 lid 1 onder e Vw; art. 3.106 Vb). Wel kunnen huwelijksmigranten die een Nederlandse partner hebben na drie jaar het Nederlanderschap aanvragen indien zij aan de voorwaarden daarvoor voldoen (art. 8 lid 1 d Rijkswet op het Nederlanderschap).

Op deze regels voor wat betreft de duur van de afhankelijke relatie geldt een belangrijke uitzondering. De huwelijksmigrant kan binnen de periode van drie, of vijf jaar in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning ‘niet-tijdelijk humanitair’ als hij of zij heeft onderbouwd dat sprake is van bijzondere individuele omstandigheden. Dit is voornamelijk het geval als de verbreking van de relatie het gevolg is van huiselijk geweld (B9/8.6 Vc).

Het afhankelijk verblijfsrecht is al decennialang onderwerp van maatschappelijk en politiek debat, niet alleen in Nederland maar ook in andere landen. Deze aandacht leidde tot een aantal rechtspositionele verbeteringen, met name vanuit de zorg dat migrantenvrouwen niet zouden kunnen ontsnappen aan een situatie van huiselijk geweld. Sinds 2010 is de rechtspositie van huwelijksmigranten in Nederland echter verslechterd, met de invoering van de inburgeringsvoorwaarde als voorwaarde voor het zelfstandig verblijfsrecht en in 2012 met de verlenging van de periode van afhankelijkheid van drie naar vijf jaar.

De duur van afhankelijkheid in andere landen
Net als Nederland hanteren België, Ierland en Denemarken een periode van vijf jaar. Denemarken eist zeven jaar verblijf bij partner als de huwelijksmigrant niet eerder voldoet aan de inburgeringseis. De periode van vijf jaar is echter niet de norm in Europa. Onderstaande tabel laat zien dat de periode van afhankelijkheid in acht van de twaalf onderzochte landen tussen twee en drie jaar ligt (zie p. 33 van het rapport). In Canada werd het afhankelijk verblijfsrecht een aantal jaren geleden helemaal afgeschaft, om huwelijksmigranten tegen gender-gerelateerd geweld te beschermen en gezinshereniging en integratie te bevorderen. Volgens de Canadese overheid draagt het afschaffen van de afhankelijke verblijfsvergunning bij aan de bescherming tegen gender-gerelateerd geweld, hetgeen in lijn is met Canada’s beleidsopgave om gender gelijkheid te promoten. Ook zag de overheid het afschaffen van de afhankelijke verblijfsvergunning als een voorbeeld van Canada’s taak  om gezinshereniging en integratie te bevorderen (deze informatie is gebaseerd op de presentatie van Anne-Marie D’Aoust tijdens de bijeenkomst van 26 januari aan de VU).

Tabel 1 Periode van afhankelijkheid in enkele landen

Afhankelijk verblijfsrecht en huiselijk geweld
Veel landen kennen een uitzondering op de periode van afhankelijk verblijfsrecht voor slachtoffers van huiselijk geweld. Dat beleid heeft tot doel te voorkomen dat huwelijksmigranten die slachtoffer zijn van huiselijk geweld, daaraan niet zouden kunnen ontsnappen omdat zij dan hun verblijfsrecht kwijtraken. In deze paragraaf bespreken we twee thema’s: de definitie van huiselijk geweld en de bewijslast.

Definitie van huiselijk geweld
Volgens artikel 1 onder b van het Istanbul verdrag (Europees verdrag inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld) vallen onder huiselijk geweld ‘alle vormen van fysiek, seksueel, psychologisch of economisch geweld dat plaatsvindt binnen het gezin of het huishouden of tussen voormalige of huidige echtgenoten of partners, ongeacht of de dader in dezelfde woning als het slachtoffer verblijft of heeft verbleven’. Hierbij aansluitend hanteert  de IND een ruime definitie van huiselijk geweld, die zowel fysiek, psychologisch als seksueel geweld omvat. De rechtspraak is echter strikter. Rechters accepteren bijna uitsluitend ernstig lichamelijk geweld als grond voor vergunningverlening. Andere vormen van geweld, zoals economisch geweld, het belemmeren van opleiding of werk worden in het beleid niet genoemd en komen in de rechtspraak niet voor. Psychologisch geweld komt zelden voor in de jurisprudentie. Ook in andere Europese landen ligt de nadruk op ernstig lichamelijk geweld. Deze praktijk sluit niet aan bij de ruime definitie van huiselijk geweld in het Istanbul Verdrag.

De bewijslast
Het Nederlandse beleid bevat een limitatieve opsomming van bewijsmiddelen. Er dient een combinatie van twee soorten bewijs overgelegd te worden: stukken van de politie en stukken van hulpverleners (B9/20.2 Vc). Het valt op dat volgens het beleid het overleggen van een aangifte of melding bij de politie voldoende is, terwijl uit jurisprudentie blijkt dat vereist is dat de politie iets doet met de aangifte (vervolgstappen), zoals het verhoren van de partner (zie p. 27 van het rapport).

In vergelijking met andere Europese landen is Nederland in sommige opzichten strikter, in andere opzichten soepeler wat betreft de bewijslast. Zo is in Spanje vereist dat de mishandelende partner veroordeeld wordt. Deze hoge bewijslast wordt enigszins gecompenseerd door de mogelijkheid van het krijgen van een tijdelijke verblijfs- en werkvergunning in afwachting van de uitkomst van de strafrechtelijke procedure. Als de dader vrijgesproken wordt, zal die verblijfsvergunning echter worden ingetrokken. In België is vervolging van de partner vereist. Deze bewijspraktijken zijn niet in overeenstemming met het Istanbul verdrag, dat uitgaat van een vrije bewijslast (Explanatory Report, para. 303).

In tegenstelling tot deze landen hanteren Frankrijk en Duitsland een bewijslast die rijmt met het Istanbul verdrag. In Frankrijk kan huiselijk geweld bewezen worden ‘op welke manier dan ook’ en de verlening van de verblijfsvergunning mag nooit onderworpen zijn aan de strafrechtelijke veroordeling van de partner. Zelfs in gevallen waarin geen aangifte werd gedaan bij de politie zag de Franse rechter voldoende bewijs in een ‘bundel van aanwijzingen’. In Duitsland is het niet vereist dat de partner veroordeeld wordt en andere documenten worden meegenomen in de beoordeling, zoals: medisch bewijs, politierapporten, bewijs van strafvervolging, verklaringen van maatschappelijke organisaties, vrouwenopvangcentra en opvangcentra, verklaringen van vrienden, familieleden en leerkrachten over de ontwikkeling van het kind (zie p. 34-35 van het rapport).

Tabel 2 Bewijslast en definitie huiselijk geweld in enkele EU-lidstaten

Hoe vaak wordt de vergunning op grond van huiselijk geweld verleend?
In de praktijk blijkt het beleid inzake huiselijk geweld, afgaand op beschikbare cijfers, veel minder van belang dan men zou kunnen denken. Gemiddeld worden per jaar 180 aanvragen ingediend op grond van huiselijk geweld na verbroken relatie of huwelijk (periode 2013-2021). Bijna alle aanvragen (95%) worden gedaan door vrouwelijke huwelijksmigranten. Van deze aanvragen wordt het overgrote deel toegewezen, 18 % wordt afgewezen.

Tegen de achtergrond van het feit dat in dezelfde periode gemiddeld 11.500 vergunningen verblijf bij partner werden vertrekt en gezien de ruime mate waarin huiselijk geweld in de samenleving voorkomt, is dat aantal opmerkelijk laag te noemen. (Voor cijfers over huiselijk geweld zie Cijfers CBS prevalentiemonitor 2020). Er is internationaal slechts beperkt onderzoek gedaan naar aantallen aanvragen voor vergunning op grond van huiselijk geweld. Uit het beperkt beschikbare onderzoek blijkt eveneens dat maar weinig een beroep gedaan wordt op de vergunning op basis van huiselijk geweld. In België werden in 2017 58 aanvragen door slachtoffers van huiselijk geweld ingediend voor het behoud van het verblijfsrecht. Op 14 van dezen aanvragen werd positief beschikt. (Migratie in cijfers en in rechten 2020 – Katern uit het jaarverslag (myria.be)). In Canada werden in de jaren 2013, 2014 en 2015, slechts 307 aanvragen op grond van huiselijk geweld ingediend. 75% van de aanvragen kwam van vrouwen, 79% werd ingewilligd. In deze periode werden ruim 58.000 aanvragen voor verblijf bij partner verleend (presentatie van Anne-Marie D’Aoust tijdens de bijeenkomst van 26 januari aan de VU). Ook Nieuw Zeelands onderzoek laat zien dat slechts in een klein aantal gevallen een beroep op het beleid huiselijk geweld werd gedaan: 2.000 aanvragen in de periode 2010-2012. De meeste aanvragen werden ingewilligd (Ayallo, I. 2021, p. 55-64).  Oorzaken voor deze lage aantallen aanvragen, in zowel Nederland als deze andere landen, moeten worden gezocht in de slechte toegankelijkheid van de procedure -waarvoor een advocaat onontbeerlijk is-, de definitie van huiselijk geweld en de bewijslast. Hoe belangrijk een verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld ook is, het biedt onvoldoende bescherming aan huwelijksmigranten.