Vaststellingsprocedure staatloosheid en uitgebreid optierecht voor staatloze kinderen: het wachten waard?

2769

Op 6 juni 2023 zijn de vaststellingsprocedure staatloosheid en de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) aangenomen, waardoor onder andere het optierecht voor in Nederland geboren staatloze kinderen wordt verruimd. Wat is de achtergrond en inhoud van deze wetgeving, en wat kunnen we ervan verwachten in de praktijk?

Door Katja Swider & Caia Vlieks

Recent werden twee wetsvoorstellen aangenomen door de Eerste Kamer betreffende staatloosheid: de Wet vaststellingsprocedure staatloosheid en de Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap en de Paspoortwet alsmede intrekking van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen in verband met de vaststelling van staatloosheid. Deze laatste wet verruimt onder andere het optierecht voor in Nederland geboren staatloze kinderen. Deze wetten zijn in het wetgevingsproces steeds gezamenlijk behandeld, en hebben een lange weg afgelegd. Naar aanleiding van enkele kritische rapporten werd door de Nederlandse overheid reeds in 2014 toegezegd dat er verbeterde wetgeving rondom staatloosheid zou worden geïntroduceerd, inclusief een procedure voor de vaststelling van staatloosheid. Hoewel hier inderdaad vervolg aan werd gegeven, bijvoorbeeld met een internetconsultatie in 2016 en ook media-aandacht voor het onderwerp, was het een langdurig proces met successen en tegenvallers.

De vaststellingsprocedure staatloosheid
Het doel en de verwachte betekenis in de praktijk van de nieuwe vaststellingsprocedure staatloosheid werden al eerder beschreven op Verblijfblog. Het betreft een civiele procedure bij de rechtbank Den Haag, waarbij een rechter staatloosheid zal vaststellen. Er blijft een beperkte mogelijkheid bestaan voor gemeente) om staatloosheid te erkennen, namelijk wanneer sprake zou zijn van ‘evidente staatloosheid’. In het Besluit evidente staatloosheid wordt limitatief opgesomd wat dat inhoudt, bijvoorbeeld wanneer er al uitspraak over de staatloosheid van betrokkene door een buitenlandse rechter is gedaan.

De meest gehoorde kritiek op de vaststellingsprocedure was steeds dat er geen verblijfsrecht wordt gekoppeld aan de vaststelling staatloosheid, zelfs niet tijdens de procedure. Deze zorg blijft bestaan in de nieuwe wet. Zonder verblijfsrechten heeft de procedure weinig nut voor de meest kwetsbare staatlozen in Nederland, dat zijn namelijk de mensen zonder rechtmatig verblijf. Verblijfsrecht is geen formeel vereiste voor verzoeken tot vaststelling van staatloosheid; ook staatlozen zonder rechtmatig verblijf kunnen in theorie de rechtbank Den Haag vragen om vast te stellen dat zij staatloos zijn. Het gebrek aan verblijfsrechten zorgt tijdens en na de procedure echter in feite voor een  uitsluiting van staatlozen zonder verblijfsrecht van de vaststellingsprocedure. Dit komt aan de ene kant door een gegronde angst voor uitzetting bij staatlozen zonder rechtmatig verblijf, en aan de andere kant doordat zij ‘onmiddellijk belang’ bij vaststelling moeten aantonen. Het kan lastig zijn voor iemand zonder verblijfsrecht om een onmiddellijk belang aan te tonen bij het vaststellen van een status die niet tot verblijfsrechten leidt.

Vastgestelde staatlozen zonder verblijfsrecht zijn daarom aangewezen op bijvoorbeeld de buitenschuldprocedure in het geval zij niet kunnen terugkeren naar een land van eerder verblijf. Van deze procedure is echter vaak gesteld dat het geen goede oplossing kan bieden voor staatlozen en er is (nog) onvoldoende verduidelijkt hoe in deze procedure om zal worden gegaan met de nieuwe vaststelling staatloosheid. De staatssecretaris gaf wel aan dat “[s]taatloosheid […] in deze procedure een aandachtspunt [zal] zijn: van een staatloze wordt eerder dan bij reguliere vreemdelingen aangenomen dat terugkeer om redenen die buiten de eigen invloedssfeer liggen, niet mogelijk is.” Daarnaast is toegezegd dat er nadere beleidsregels zullen volgen.

Een andere ingewikkelde kwestie betreft de vraag hoe staatloosheid kan worden bewezen in deze nieuwe vaststellingsprocedure. Hierover heeft de staatssecretaris gezegd: “Het gaat […] om een gedeelde [bewijs]last die rust op zowel de verzoeker als de Staat (in de praktijk: de IND)”. Als uitgangspunt bij het bewijzen van staatloosheid wordt vaak gebruik gemaakt van UNHCR richtlijnen (i.h.b. par. 83 e.v.). Toen de staatssecretaris naar de toepassing hiervan werd gevraagd in het debat over de vaststellingsprocedure in de Tweede Kamer, zei hij: “Wij proberen daar zo dicht mogelijk bij aan te sluiten.” De UNHCR richtlijnen kunnen dus in de praktijk relevante handvatten bieden in het voorbereiden van een verzoek in het kader van de nieuwe vaststellingsprocedure.

Bij behandeling van de wet in de Tweede Kamer is tevens een motie aangenomen over een evaluatiebepaling, die inhoudt dat binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet verslag wordt gedaan over de doeltreffendheid en de effecten ervan in de praktijk.

Het verruimde optierecht
Optierecht is een recht op Nederlanderschap voor een aantal categorieën mensen die een bijzondere band met Nederland hebben, bijvoorbeeld in Nederland wonende echtgenoten van Nederlanders, of individuen die in Nederland zijn geboren en opgegroeid. In tegenstelling tot naturalisatie, is de optieprocedure een non-discretionaire procedure die door gemeenten wordt uitgevoerd. Staatloze, in Nederland geboren kinderen, met toelating konden al voor de wetswijziging opteren voor het Nederlanderschap op basis van artikel 6, eerste lid, onder b, RWN. De wetswijziging breidt het optierecht uit naar staatloze kinderen zonder toelating. Het kind moet wel minimaal vijf jaar ‘stabiel hoofdverblijf’ hebben gehad (tegenover drie jaar toelating en hoofdverblijf voor kinderen met toelating). In het wetsvoorstel hieromtrent werd gesproken van een periode van tien jaar stabiel hoofdverblijf. De Tweede Kamer nam echter een amendement aan dat dit terugbracht naar vijf jaar, omdat dit “meer recht [doet] aan de belangen van de vreemdeling en […] de termijn van vijf jaar voldoende lang als prikkel om eventueel misbruik van deze regeling tegen te gaan”. Er blijft echter onderscheid bestaan tussen kinderen met en zonder toelating.

Een aandachtspunt in de nieuwe wetgeving is tevens het vereiste van ‘stabiel verblijf’. Volgens de Memorie van Toelichting houdt dit in dat “slechts indien het kind en de ouders het vertrek niet hebben gefrustreerd en zich niet hebben onttrokken aan toezicht, […] het verblijf stabiel [kan] worden geacht”. Deze aanvullende eis van ‘stabiel verblijf’ is niet toegestaan ​​op grond van het Verdrag tot beperking der staatloosheid – op basis waarvan de Afdeling Advisering van de Raad van State voorstelde om deze voorwaarde te schrappen en te wijzigen in ‘gewoon verblijf’. Daarnaast is deze conditie zeer problematisch gelet op het Kinderrechtenverdrag. Het advies van de Afdeling Advisering werd echter niet gevolgd en een amendement om ‘stabiel’ uit de bepaling te schrappen werd niet aangenomen. Het concept ‘stabiel verblijf’ zal overigens nog nader worden uitgewerkt in beleid.

Het wachten waard?
Zowel bij de nieuwe vaststellingsprocedure staatloosheid als bij de verruiming van het optierecht voor in Nederland geboren staatloze kinderen werden zorgpunten geïdentificeerd die aan de daadwerkelijke bescherming van staatlozen en de oplossing van staatloosheid in de weg kunnen staan. Belangrijke zorgen zijn dat er geen verblijfsrecht aan een vaststelling staatloosheid is gekoppeld en dat voor het nieuwe optierecht ‘stabiel verblijf’ is vereist. In beide gevallen wordt hiermee een uitweg voor individuen zonder verblijfsrecht, inclusief kinderen, bemoeilijkt, waarbij onvoldoende uitwerking wordt gegeven aan de bestaande internationale verplichtingen. Daarmee lijkt de lange aanloop niet in verhouding te staan tot de wetgeving waarin deze heeft geresulteerd.

Katja Swider is universitair docent bij het Amsterdam Centre for Migration and Refugee Law, Caia Vlieks is universitair docent bij de Universiteit Utrecht en verbonden aan het Montaigne Centrum voor Rechtsstaat en Rechtspleging.