Landeninformatie: De essentiële basis voor deugdelijke besluitvorming in het asielproces

318

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid maakt gebruik van ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en rapporten van het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal van de Immigratie en Naturalisatie Dienst bij het vaststellen van het asielbeleid voor een land en het beoordelen van individuele asielverzoeken. Dit blog bespreekt het belang van landeninformatie, de kwaliteitseisen waaraan landeninformatie is onderworpen en de toepassing in de praktijk.

 Door Femke Vogelaar

Het belang van landeninformatie
Volgens artikel 1 A, lid 2 van het Vluchtelingenverdrag is de term ‘vluchteling’ van toepassing op de persoon die een gegronde vrees voor vervolging heeft wegens zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke opinie. De ‘gegronde vrees voor vervolging’ is het voornaamste kernmerk van een vluchteling. Het handboek inzake de procedures en criteria voor het vaststellen van de vluchtelingenstatus van de VN-organisatie voor Vluchtelingen stelt dat een gegronde vrees voor vervolging zowel een subjectief als een objectief element bevat. Aangezien de vrees subjectief is, vereist de vaststelling van een vluchtelingenstatus in de eerste plaats dan ook een beoordeling van de verklaring van de aanvrager. De kwalificatie ‘gegronde vrees’ werd toegevoegd om aan te geven dat de subjectieve vrees gestaafd moet zijn door de objectieve situatie in een land van herkomst. De verklaringen van een aanvrager kunnen niet in abstracto worden beschouwd en moeten worden gezien in de context van de relevante achtergrondsituatie. Kennis van de omstandigheden in het land van herkomst van een aanvrager is dan ook een belangrijk element bij de beoordeling van een aanvraag voor een vluchtelingenstatus.

Landeninformatie is dan ook een belangrijk onderdeel van de asielprocedure. In artikel 4 van de herziene Kwalificatierichtlijn wordt het belang bevestigd van de kennis van de omstandigheden in het land van herkomst van een asielzoeker bij de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming (vluchtelingenstatus en subsidiaire bescherming). Artikel 4 lid 3 onder a) stelt dat bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met ‘alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen, met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van herkomst en de wijze waarop deze worden toegepast.’ Dit artikel is in Nederland omgezet in artikel 31 van de Vreemdelingenwet. De relevante feiten in verband met het land van herkomst worden vastgesteld met behulp van landeninformatie.

Definitie
Landeninformatie wordt niet gedefinieerd in literatuur of wetgeving. De ACCORD training manual uit 2013 is een handboek ontwikkeld door het ‘Austrian Centre for Country Origin Research and Documentation’ met kwaliteitsstandaarden voor onderzoek naar en gebruik van landeninformatie. Het handboek is opgesteld met behulp van experts op het gebied van landeninformatie. Het gebruik van het handboek wordt door UNHCR aangeraden voor training omtrent het gebruik van landeninformatie en als referentiekader voor besluitvorming. Het handboek definieert landeninformatie als informatie die gebruikt wordt in procedures die dienen ter beoordeling van een verzoek om een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. Landeninformatie betreft informatie over de mensenrechten, de veiligheidssituatie, de politieke situatie, het juridisch kader, culturele aspecten en maatschappelijke opvattingen, de humanitaire en economische situatie, geografie en informatie over heel specifieke gebeurtenissen.

Informatie wordt ‘landeninformatie’ zodra het wordt gebruikt bij de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming. Er zijn geen beperkingen aan welke informatie kan worden gebruikt als landeninformatie. Ook informatie die wordt geproduceerd buiten de context van het Vluchtelingenrecht kan in overweging worden genomen bij de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming. Zo kunnen bijvoorbeeld reisgidsen voor toeristen met referenties naar plekken waar homoseksuelen samen komen gebruikt worden als een bron van informatie voor het toetsen van de geloofwaardigheid van een asielzoeker. Het is van belang dat de kwaliteit van landeninformatie per geval wordt beoordeeld om de bewijswaarde van de informatie te bepalen met betrekking tot de individuele omstandigheden van de verzoeker.

Kwaliteitsstandaarden voor landeninformatie
Kwaliteitsstandaarden zijn door verschillende instanties ontwikkeld en in richtlijnen of methodologieën verwerkt. Op rechterlijk niveau heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een aantal standaarden vastgelegd in jurisprudentie. Ook zijn er bijvoorbeeld standaarden uitgewerkt door de internationale organisatie van asielrechters, ‘International Association for Refugee Law Judge’s in de ‘Judicial Criteria for Country of Origin Information: A Checklist’. Daarnaast hebben ngo’s samen gewerkt bij het opstellen van de eerdergenoemde ACCORD Training Manual uit 2013. Op het niveau van de Europese Unie hebben lidstaten kwaliteitsstandaarden neergelegd in de ‘Common EU Guidelines for Processing COI’ . Deze standaarden zijn verder uitgewerkt door het Europees Asiel Ondersteuningsbureau in de EASO COI Report Methodology.

De belangrijkste kwaliteitsstandaarden zijn:

  • Relevantie: Informatie moet specifiek zijn en gebaseerd op vragen die voortkomen uit de juridische concepten in het Vluchtelingenrecht en de mensenrechten.
  • Accuraatheid: Informatie moet verzameld worden uit verschillende soorten bronnen die verschillende perspectieven bieden om een zo uitgebreid mogelijk beeld te creëeren van de situatie in een land van herkomst en om eventuele vooroordelen van individuele bronnen zo veel mogelijk uit te kunnen sluiten. Bovendien moet er geprobeerd worden om de primaire of originele bron van de informatie te achterhalen of de informatie zo ver mogelijk terug te leiden om de auteur en datum van de informatie zo accuraat mogelijk te kunnen vaststellen.
  • Tijdigheid: Informatie moet de situatie in een land van herkomst weergeven op het moment van een beslissing.
  • Betrouwbaarheid: De geloofwaardigheid van de informatie dient te worden vastgesteld aan de hand van wie de informatie verschaft, hoe de informatie wordt verschaft, wat voor een informatie wordt verschaft, waarom informatie wordt verschaft en wanneer informatie werd verzameld en gepubliceerd.
  • Balans: Informatie uit verschillende soorten bronnen moet worden vergeleken en gecontrasteerd om overeenkomsten, verschillen en tegenstellingen vast te stellen.
  • Transparantie en Traceerbaarheid: Informatie moet op een duidelijke, beknopte, eenduidige en vindbare manier worden gepresenteerd zodat de informatie onafhankelijk kan worden geverifieerd en beoordeeld. Daartoe moet duidelijk worden aangegeven welke bron welke informatie heeft verschaft, of informatie overeenkomt of juist tegenstrijdig is, wanneer informatie niet bevestigd kan worden of wanneer er geen informatie beschikbaar is.

Enkel de standaarden relevantie, accuraatheid en tijdigheid zijn expliciet neergelegd in Europese regelgeving. Zoals vermeld, verwijst artikel 4 van de herziene Kwalificatierichtlijn naar relevante feiten. Verder bepaalt Artikel 10 lid 3 onder b) van de herziene Asielprocedure richtlijn (EUR-Lex – 32013L0032 – EN – EUR-Lex (europa.eu)) dat in het kader van het deugdelijk onderzoek, lidstaten ervoor zorgen dat nauwkeurige en actuele informatie wordt verzameld uit verschillende bronnen over de algemene situatie in een land van herkomst en dat beslismedewerkers over deze informatie kunnen beschikken wanneer zij een verzoek om internationale bescherming behandelen en daarop een beslissing nemen.

Beoordeling gebruik van landeninformatie in de praktijk
Uit artikel 10 lid 3 onder b) van de herziene Asielprocedurerichtlijn volgt dat er twee groepen gebruikers van landeninformatie zijn te onderscheiden. De informatie wordt in de eerste plaats verzameld door de onderzoekers die landeninformatie rapporten opstellen. Deze onderzoekers zijn meestal werkzaam in een onafhankelijke landeninformatie afdeling. Hun taak is om een zo objectief mogelijk beeld van de situatie in een land van herkomst weer te geven. Landeninformatie onderzoekers maken geen juridische analyse van de informatie.

In Nederland zijn dit de medewerkers van de ‘Afdeling Ambtsberichten’ van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de medewerkers van het Team Onderzoek en Expertise Land en Taal (TOELT) van de Immigratie en Naturalisatie Dienst. Voor het schrijven van ambtsberichten worden als methodische referentiekaders de ‘Common EU Guidelines for Processing COI’ en de ‘EASO COI Report Methodology’ aangehouden (Zie Werkinstructie ambtsberichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken | Richtlijn | Rijksoverheid.nl). TOELT-rapporten worden opgesteld aan de hand van de EASO COI Report Methodology, zo blijkt uit het recent gepubliceerde rapport over de positie van LHBT’ers in Sierra Leone. De landeninformatierapporten van TOELT worden pas sinds kort openbaar gemaakt naar aanleiding van het rapport van de Advies Commissie Vreemdelingenzaken ‘Weten en Wegen’. Er is in het verleden kritiek geuit op het gebrek aan transparantie bij de totstandkoming van ambtsberichten. VluchtelingenWerk Nederland geeft aan dat de kwaliteit van ambtsberichten inmiddels sterk verbeterd is.

Ter bevordering van een gemeenschappelijk aanpak van landeninformatie, wordt op EU-niveau ook informatie verzameld door de ‘Third Country Research Unit’ van EASO. Deze informatie wordt neergelegd in EASO landeninformatie rapporten. EU-lidstaten zijn niet verplicht de EASO COI Report Methodology of de EASO rapporten te gebruiken.

In de tweede plaats wordt landeninformatie gebruikt door beslis- en beleidsmedewerkers. Zij zijn verantwoordelijk voor het beoordelen van landeninformatie in het licht van de omstandigheden van de individuele asielzoeker en/of de juridische voorwaarden voor het verkrijgen van een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. De kwaliteit van landeninformatie bepaalt de bewijswaarde van de informatie; het bepaalt de betekenis van de informatie voor de gegrondheid van een vrees of hoe reëel een risico is op ernstige schade.

Op 24 november 2020 publiceerde de IND een eerste werkinstructie over hoe er moet worden omgegaan met bronnen en landeninformatie in het asielproces. De werkinstructie werd gepubliceerd naar aanleiding van het advies van de Advies Commissie Vreemdelingenzaken die concludeerde in ‘Weten en Wegen’ dat landeninformatie in beslissingen niet altijd nauwkeurig, transparant en herleidbaar is. In een commentaar op de werkinstructie wordt beargumenteerd dat de werkinstructie niet voldoende in overeenstemming is met de kwaliteitsstandaarden voor landeninformatie.

Daarnaast is er kritiek geuit op het gewicht dat wordt toegekend aan ambtsberichten bij besluit- en beleidsvorming. Er wordt te veel nadruk gelegd op ambtsberichten en te weinig waarde gehecht aan informatie uit andere objectieve en betrouwbare bronnen. Als gevolg is de informatie uit het ambtsbericht moeilijk te weerleggen, zoals onder meer aangegeven door de ACVZ en stichting Vluchtelingenwerk. De ACVZ nuanceert de ‘speciale status’ van het ambtsbericht in haar rapport ‘Weten en wegen.’ Verder toonde een onderzoek naar het Nederlandse beleid inzake veilige landen van herkomst Albanië en Kosovo aan dat landeninformatie in beleidsvorming niet altijd aan de kwaliteitsstandaarden voor landeninformatie voldoet.

Concluderend
Kennis van de omstandigheden in het land van herkomst is een belangrijk element bij de beoordeling van een aanvraag voor een vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. De omstandigheden in een land van herkomst worden vastgesteld aan de hand van landeninformatie. De kwaliteitsstandaarden voor landeninformatie behelzen relevantie, accuraatheid, tijdigheid, betrouwbaarheid, balans en transparantie. Landeninformatie wordt in de eerste plaats verzameld door onderzoekers die landeninformatierapporten opstellen. Hun taak is om een zo objectief mogelijk beeld van de situatie in een land van herkomst weer te geven. In de tweede plaats wordt landeninformatie gebruikt door beslis- en beleidsmedewerkers. Zij zijn verantwoordelijk voor de juridische analyse van de informatie. Het is van belang dat de kwaliteit van landeninformatie geval per geval wordt beoordeeld om de bewijswaarde van de informatie te bepalen met betrekking tot de individuele omstandigheden van de verzoeker en/of in de context van de juridische criteria voor het verkrijgen van internationale bescherming.