De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 22 juni 2016 bepaald dat rechters de afwijzing van tweede of volgende asielaanvragen uitgebreider moeten toetsen. Het zogenoemde ‘ne bis in idem’ beoordelingskader wordt losgelaten. Wat betekent dit precies en waarom heeft de Afdeling hiertoe besloten?
Door Marcelle Reneman
Waar gaat de uitspraak over?
Asielzoekers bij wie de eerste asielprocedure is uitgelopen op een definitieve afwijzing, dienen regelmatig een tweede (of volgend) asielverzoek (hierna: opvolgende asielaanvraag) in (zie hierover ook ons blog: Stapelen van asielprocedures: zijn de maatregelen van de overheid effectief? Aan dit verzoek kunnen verschillende redenen ten grondslag liggen: de asielzoeker heeft nieuw bewijs ter ondersteuning van zijn asielrelaas verkregen, de omstandigheden in het land van herkomst zijn veranderd, of hij is in Nederland bekeerd of voor het eerst uitgekomen voor zijn seksuele oriëntatie.
De IND hoeft een dergelijke opvolgende asielaanvraag niet altijd opnieuw inhoudelijk te beoordelen. Tot de implementatie van de herziene Procedurerichtlijn in juli 2015 bepaalde artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht dat de IND een opvolgende asielaanvraag kon afwijzen onder verwijzing naar zijn besluit over de eerste asielaanvraag, wanneer de asielzoeker geen nieuwe feiten of omstandigheden had overgelegd. Sinds juli 2015 kan de IND een asielaanvraag op grond van artikel 30a lid 1 sub d Vreemdelingenwet 2000 niet-ontvankelijk verklaren wanneer er geen nieuwe elementen of bevindingen aan de orde zijn (zie over de herziene Procedurerichtlijn ook ons blog: Herziene Procedurerichtlijn: introductie). De IND is zowel onder het nieuwe als het oude recht altijd bevoegd om een opvolgende asielaanvraag inhoudelijk te beoordelen, ook als de asielzoeker bij zijn aanvraag geen nieuwe feiten of omstandigheden/nieuwe elementen of bevindingen naar voren heeft gebracht. Als de IND een opvolgende asielaanvraag afwijst, dan kan de asielzoeker daartegen beroep instellen bij de rechtbank en vervolgens (eventueel) bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De uitspraak van de Afdeling van 22 juni gaat over de vraag hoe de rechter een dergelijk beroep moet beoordelen.
Hoe zag het oude beoordelingskader eruit?
De manier waarop de Nederlandse rechter een besluit over een opvolgende asielaanvraag toetste werd het ‘ne bis in idem’ beoordelingskader genoemd (zie hierover ook het blog van Stijn Smulders). De Afdeling vond dat een asielzoeker door het instellen van beroep in een opvolgende asielaanvraag niet moest kunnen bereiken dat de bestuursrechter het eerdere afwijzende asielbesluit opnieuw zou toetsen. Het ne bis in idem-beginsel houdt namelijk in dat een rechter zich niet twee maal uitspreekt over dezelfde zaak. De rechter moest daaromuit eigen beweging (ambtshalve) beoordelen of sprake was van nieuwe feiten en omstandigheden. Als dat niet het geval was, dan kon de rechter het asielbesluit niet inhoudelijk toetsen.
Dat gold ook als de IND de opvolgende asielaanvraag wel inhoudelijk had beoordeeld, bijvoorbeeld door te bekijken of een door de asielzoeker overgelegd document verandering bracht in de eerdere geloofwaardigheidsbeoordeling. Het besluit van de IND hierover werd dus niet getoetst door de rechter. Dit was alleen anders als sprake was van bijzondere feiten of omstandigheden (zie artikel 83.0.a Vreemdelingenwet). In asielzaken waren dergelijke bijzondere feiten en omstandigheden aan de orde als wat de asielzoeker naar voren bracht ‘onmiskenbaar tot het oordeel leidde’ dat de asielzoeker bij uitzetting zal worden blootgesteld aan marteling of mishandeling. In de praktijk kwam die situatie bijna nooit voor (zie bijvoorbeeld deze en deze uitspraak).
Waarom wordt dit beoordelingskader losgelaten?
De Afdeling oordeelt dat een verandering van het beoordelingskader nodig is vanwege de implementatie van de herziene Procedurerichtlijn. De wetgever heeft ervoor gekozen om de beslissystematiek van deze richtlijn in de Vreemdelingenwet 2000 over te nemen. Dit betekent dat de IND opvolgende asielaanvragen op verschillende manieren kan afdoen. De IND kan er voor kiezen de aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren (en dus niet inhoudelijk te beoordelen), maar ook om deze als ongegrond (artikel 31 Vreemdelingenwet) of kennelijk ongegrond (artikel 30b Vreemdelingenwet) af te wijzen. Deze verschillende wijzen van afdoening worden afdoeningsmodaliteiten genoemd. De keuze van de afdoeningsmodaliteit ongegrond of kennelijk ongegrond heeft bijvoorbeeld gevolgen voor de schorsende werking van het beroep tegen de afwijzende beslissing en de lengte van beroeps- en vertrektermijnen (zie ook ons blog Herziene Procedurerichtlijn: verblijf tijdens asielprocedure).
De rechter moet volgens de Afdeling kunnen toetsen of de IND niet ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de specifieke afdoeningsmodaliteit. Daarnaast ziet de Afdeling in recente uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) aanleiding om het ne bis in idem-beoordelingskader te verlaten. In deze uitspraken oordeelde het EHRM dat sprake was van een schending van artikel 3 EVRM omdat de autoriteiten opvolgende asielaanvragen van de klagers onvoldoende inhoudelijk hadden beoordeeld. In beide zaken zagen de autoriteiten en rechters af van een inhoudelijke beoordeling van het risico bij terugkeer omdat de asielzoeker de nieuwe feiten of documenten eerder naar voren hadden moeten brengen.
Het is opvallend dat de Afdeling niet verwijst naar artikel 83a Vreemdelingenwet waarmee artikel 46 lid 3 van de herziene Procedurerichtlijn is geïmplementeerd. Deze bepaling vereist, ook in het beroep tegen opvolgende asielaanvragen een ‘een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden’. Volgens de Afdeling betekent dit dat ‘dat geen enkel aspect of bestanddeel van een besluit aan rechterlijke toetsing mag zijn onttrokken’. De beperkte rechterlijke toets van inhoudelijke beslissingen van de IND over een opvolgende aanvraag was ook hiermee mogelijk in strijd.
Hoe moet de rechter nu toetsen?
De rechter moet nu in ieder beroep tegen de beslissing over een opvolgende asielaanvraag de beroepsgronden beoordelen. De rechter beperkt zich dus niet meer ambtshalve tot de vraag of sprake is van nieuwe elementen of bevindingen. Als de IND een opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege het ontbreken van nieuwe elementen of bevindingen, dan zal de rechter toetsen of de IND terecht tot die conclusie is gekomen (als de asielzoeker daar in beroep over klaagt).
Daarnaast mag de rechter toetsen of de IND niet ten onrechte gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de opvolgende asielaanvraag vanwege het ontbreken van nieuwe elementen of bevindingen niet-ontvankelijk te verklaren. De woorden ‘niet ten onrechte’ betekenen dat de IND beslisruimte heeft en dat de rechter in zijn toetsing enige afstand moet houden. De IND moet bij de beslissing om een opvolgende asielaanvraag niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond te verklaren een afweging maken tussen het belang van de vreemdeling (tot inhoudelijke beoordeling van zijn opvolgende aanvraag) en het belang van rechtszekerheid (dat besluiten op een zeker moment definitief worden). Ook die afweging mag de rechter dus, zij het enigszins terughoudend, toetsen.
Dit betekent dat de rechter voortaan altijd de asielbeslissing kan toetsen op basis van de door de asielzoeker aangevoerde beroepsgronden. De rechter wordt niet langer beperkt door het ne bis in idem-beginsel.
Voor welke zaken geldt het nieuwe beoordelingskader?
Het nieuwe beoordelingskader geldt niet alleen voor opvolgende asielaanvragen maar ook voor verzoeken van een asielzoeker om terug te komen op een eerder asielbesluit. De asielzoeker vraagt de IND in dat geval om een beslissing met terugwerkende kracht te herzien. Daarnaast moeten rechters het nieuwe beoordelingskader toepassing op reguliere zaken (zoals bijvoorbeeld gezinshereniging, verblijf op medische gronden of verblijf voor arbeid) en zaken die gaan over de opvang en voorzieningen voor asielzoekers (Wet COA). De Afdeling vindt dat deze zaken zo nauw met asielzaken samenhangen dat hetzelfde beoordelingskader moet gelden voor de rechterlijke toetsing in opvolgende aanvragen.
Wat gebeurt er nu met nog lopende en al afgesloten zaken?
De uitspraak van de Afdeling geldt met onmiddellijke ingang. Dat betekent dat rechtbanken en de Afdeling per direct het nieuwe beoordelingskader moeten toepassen. Zaken die nu in hoger beroep liggen, waarin de rechtbank het oude beoordelingskader heeft toegepast, kunnen door de Afdeling worden vernietigd. Het is de vraag wat dit betekent voor zaken waarin een afwijzing van een opvolgende aanvraag al definitief geworden is. Dat geldt zeker voor zaken waarin de Afdeling (na juli 2015) een uitspraak van de rechtbank heeft vernietigd omdat zij het oude beoordelingskader onjuist had toegepast. In sommige van die zaken had de rechtbank mogelijk een inhoudelijke beslissing van de IND getoetst en vernietigd, ondanks dat geen sprake was van nieuwe of bijzondere feiten of omstandigheden. Onder het nieuwe beoordelingskader zou dat zijn toegestaan. Hebben de asielzoekers uit deze zaken de mogelijkheid om herbeoordeling van hun hoger beroep te vragen?
