In enkele Lidstaten van de Europese Unie wordt hulp aan vluchtelingen strafbaar gesteld als een vorm van medeplichtigheid aan illegale binnenkomst of mensenhandel. Is dit in overeenstemming met Europees recht?
Door Pieter Boeles
In Italië wordt het redden van bootvluchtelingen en de overbrenging naar Italiaans grondgebied door de hulporganisatie Jugend Rettet strafrechtelijk vervolgd. In Hongarije is een wet aangenomen die hulporganisaties verbiedt om in een gebied van acht kilometer langs de EU-buitengrens te komen om vluchtelingen bij te staan. In Griekenland stonden vijf hulpverleners terecht omdat zij Syrische vluchtelingen uit zee hebben gered. In Oslo is een 30-jarige Noor veroordeeld tot 2,5 jaar cel omdat hij Syrische vluchtelingen die in Oost-Europa gestrand waren naar West-Europa hielp reizen. Hulp aan vluchtelingen in Calais leidde tot een Frans wetsvoorstel om hulp strafbaar te stellen (dat overigens niet is aangenomen). In Denemarken werd de Kinderombudsman Lisbeth Zornig Andersen die in 2015 enkele vluchtelingen een lift en koffie had aangeboden strafrechtelijk veroordeeld wegens medeplichtigheid aan mensensmokkel. En er zijn meer gevallen.
De hulp die werd verleend in de bovenstaande voorbeelden varieerde van het redden van levens en het afleveren in een veilige haven tot het regelen van vervoer en huisvesting. Is het helpen van vluchtelingen om Europa binnen te komen of daar te blijven puur een humanitaire bezigheid of ondermijnt het de wet en speelt het mensensmokkel in de kaart? Het is maar hoe je het bekijkt. Hulp aan vluchtelingen speelt zich af op een grensgebied van appreciaties. Een hulpverlener begeeft zich bijna altijd in een spanningsveld tussen een overheid die meent dat de vluchteling buiten moet blijven en de vluchteling zelf die juist naar binnen wil. Die spanning wordt des te groter naarmate de politieke druk om vluchtelingen tegen te houden groeit en de wetgeving op dat punt strenger wordt. Ook in het geldende recht kan de spanning tussen deze twee benaderingswijzen worden herkend.
Nederlands recht
In Nederland wordt het bieden van opvang aan illegalen niet strafrechtelijk vervolgd. Nederland heeft volgens het Europees Comité voor Sociale Rechten zelfs een rechtsplicht tot opvang (bed, bad en brood). Tot op zekere hoogte kent artikel 11 van de Vreemdelingenwet aan illegale vreemdelingen rechten toe, zoals het recht op medisch noodzakelijke zorg of het recht op onderwijs.
Maar hulp bij binnenkomen, doorreizen en verblijf in de EU, kortweg, mensensmokkel, is wel strafbaar. Ook medeplichtigheid aan mensensmokkel is strafbaar. Het gaat hier om hulp bij toegang tot alle EU-landen en de landen die zijn toegetreden tot het VN Protocol tegen mensenhandel. In de desbetreffende Nederlandse strafbepaling, artikel 197a Wetboek van Strafrecht, is geen uitzondering gemaakt voor degene die hulp bij illegale binnenkomst en doorreis begaat met het oogmerk humanitaire bijstand te bieden aan een vreemdeling, hoewel zo’n voorbehoud oorspronkelijk wel in het ontwerp voor die bepaling voorkwam. Een hulpverlener die op grond van deze bepaling strafrechtelijk wordt vervolgd kan wel bepleiten dat iedere materiële wederrechtelijkheid aan zijn gedrag ontbrak, omdat de bijstand aan de illegale vreemdeling uitsluitend is geboden met het oogmerk humanitaire bijstand te verlenen.
Illegaal verblijf in Nederland is niet strafbaar. Wel is het strafbaar, in Nederland te verblijven in weerwil van een inreisverbod. Hulp bij andermans illegaal verblijf in weerwil van een inreisverbod zou theoretisch als medeplichtigheid kunnen worden bestraft, maar voor zover bekend gebeurt dat niet.
Europees recht
Europa heeft al geruime tijd geleden afspraken gemaakt over het bestraffen van hulp bij illegale binnenkomst. Al in 1990 besloten Europese staten in artikel 27 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst, dat moest worden voorzien in ‘passende sancties’ jegens eenieder die een vreemdeling uit winstbejag helpt of poogt te helpen het grondgebied binnen te komen in strijd met de geldende vreemdelingenwetgeving. Door het vereiste dat het om winstbejag gaat, werd voorkomen dat onbaatzuchtige hulpverlening werd gecriminaliseerd. Inmiddels is die bepaling vervangen door een EU richtlijn die omschrijft wat moet worden gezien als hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht of illegaal verblijf.
Ook de richtlijn legt het accent op de verplichting criminalisering van hulp bij illegale binnenkomst. De richtlijn bevat allereerst een ruime verplichting voor alle lidstaten om ‘passende sancties’ te nemen tegen opzettelijke hulp bij binnenkomst in, of verplaatsing over het grondgebied van een lidstaat. Maar staten mogen (onverplicht) uitzonderingen maken in gevallen waarin het doel is humanitaire bijstand aan de betrokkene te verlenen. Door de gekozen structuur van deze bepaling zijn wettelijke maatregelen zoals die van Hongarije die opzettelijke hulp bij binnenkomst van asielzoekers strafbaar stellen niet met de richtlijn in strijd. Hongarije is immers niet verplicht uitzondering te maken voor humanitaire hulp.
Behalve tegen hulp bij binnenkomst moeten ook sancties worden genomen tegen ook hulp bij verblijf op het grondgebied van een lidstaat in strijd met de toepasselijke wetgeving. Het moet hier gaan om opzettelijke hulp uit winstbejag, wat bij hulpverleners doorgaans niet het geval zal zijn.
Interne spanning binnen het Europese recht
Het Europese recht bevat zowel een Richtlijn die lidstaten verplicht sancties te nemen tegen hulp bij illegale binnenkomst als een Handvest van Fundamentele rechten. Dit Handvest bindt de lidstaten steeds wanneer zij het EU recht uitvoeren. Het Handvest beschermt onder meer het recht op menselijke waardigheid, het recht op leven, het recht op asiel en het verbod van terugzending naar een land waar marteling of onmenselijke behandeling dreigt. De vraag bij de strafvervolging van hulpverleners speelt is steeds of de strafbaarstelling van hulp aan illegalen direct of indirect leidt tot schending van de mensenrechten van die vluchtelingen.
Zeelieden die mensen laten verdrinken terwijl redding mogelijk was schenden niet alleen het zeerecht maar ook het recht op leven. EU-lidstaten die mensen na overtocht van de zee zonder verder onderzoek terugsturen schenden het verbod van refoulement en het verbod van collectieve uitzetting, aldus het Europees Hof van de Rechten van de Mens in de zaak Hirsi Jamaa. Zeelieden die vluchtelingen zonder onderzoek zouden terugbrengen naar de Noord-kust van Afrika zouden aldus doen wat aan de lidstaten is verboden.
Strafbaarstelling van het redden van drenkelingen en het aan land zetten van deze mensen in Europa komt neer op het criminaliseren van gedrag dat wellicht indruist tegen Europees beleid, maar dat fundamentele rechten respecteert.
Fundamentele rechten en morele opvattingen
Zowel fundamentele rechten als het recht op leven en asiel, als morele en godsdienstige opvattingen kunnen reden zijn voor hulpverleners om het officiële beleid te trotseren. Bijvoorbeeld, op de website van Artsen zonder Grenzen worden reddingsacties ten aanzien van bootvluchtelingen op de Middellandse Zee als volgt verdedigd: Als hulporganisatie kunnen wij niet werkeloos toezien hoe duizenden mensen op zee verdrinken. Iedereen die probeert conflict en vervolging te ontkomen heeft het recht te vluchten. En we verdedigen het recht van iedereen, los van wat de beweegredenen zijn om hun moederland te verlaten, om humaan en met respect te worden behandeld. Ook de organisatie Jugend Rettet, die in Italië strafrechtelijk wordt vervolgd voor het aan wal brengen van geredde bootvluchtelingen, beroept zich op internationaal zeerecht en internationaal erkende humanitaire beginselen. De Paus heeft tijdens een bezoek aan Lampedusa en later in een brief aandacht gevraagd voor de droevige situatie van migranten en vluchtelingen.
Op vergelijkbare wijze beroepen hulpverleners van illegalen in Nederland zich op een eigen morele en religieuze verantwoordelijkheid jegens medemensen. De organisatie INLIA steunt dakloze asielzoekers met juridisch advies, bed bad en brood. INLIA beroept zich op het Charter van Groningen, opgesteld door kerken, parochies, gemeenten en basisgroepen, die hulp en opvang bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers. In dat Charter staat expliciet dat zij bij hun hulp aan vluchtelingen ‘openlijke confrontatie met onze overheden, wanneer de situatie naar onze overtuiging daarom vraagt’, niet uit de weg zullen gaan.
