Op 9 december 2020 debatteert de Tweede Kamer over de Initiatiefnota van het lid Paternotte (D66) ‘Bescherm Nederlanders met een ongewenste tweede nationaliteit’. Dit blog licht het decennialang gaande politieke debat over de ‘dubbele nationaliteit’ en de Initiatiefnota toe.
Door Betty de Hart
Inleiding
De term ‘ongewenste dubbele nationaliteit’ verwijst naar het verschijnsel dat mensen die in het bezit zijn van de Nederlandse nationaliteit en daarnaast, tegen hun zin, nog een andere nationaliteit hebben. Zij kunnen die tweede nationaliteit niet opgeven omdat het land van die nationaliteit dat niet toestaat. Behalve Marokko is er nog een reeks andere landen, met name in het Midden-Oosten, Zuid-Amerika en Azië, die afstand van nationaliteit bij naturalisatie elders niet toestaan. (Hernieuwde) aandacht voor dit thema is er gekomen naar aanleiding van het manifest Keuzevrijheid in Nationaliteit, dat zag op de Marokkaanse nationaliteit. De opstellers van het manifest ondervinden problemen van deze nationaliteit en konden daarvan geen afstand doen. De Initiatiefnota van het lid Paternotte Bescherm Nederlanders met een ongewenste tweede nationaliteit verbreedt het thema tot alle personen met een tweede nationaliteit waarvan ze geen afstand kunnen doen. Deze Initiatiefnota wijst erop dat een dubbele nationaliteit voor individuen niet alleen voordelen oplevert, maar mogelijk ook nadelen heeft. Na een rondetafelgesprek met deskundigen op 25 november j.l. (zie hier de bijdrage van de deskundigen) vindt op 9 december a.s. een notaoverleg over het onderwerp plaats. Dit blog licht de totstandkoming van een dubbele nationaliteit, het voortdurende politieke debat hierover en de Initiatiefnota toe.
De Initiatiefnota
In een Initiatiefnota kan een Tweede Kamerlid een bepaalde beleidskwestie aan de orde stellen en daarover voorstellen doen. Als regel komt de regering met een reactie. De nota wordt vervolgens besproken door de Tweede Kamer, meestal in een algemeen overleg van de betreffende Kamercommissie. Dat debat kan vooraf worden gegaan door een schriftelijke voorbereiding waarin andere Kamerleden vragen kunnen stellen. Verder kan aan het kabinet om een reactie worden gevraagd op de nota. In de Initiatiefnota zet Paternotte de mogelijke problemen van een ongewenste dubbele nationaliteit op een rij. Hij wijst op de problemen van diplomatieke bescherming, veiligheidsmachtigingen die voor bepaalde beroepen vereist zijn (zie hiervoor ook dit artikel), buitenlandse militaire dienstplicht, toepassing van buitenlands familierecht in Nederland en de politieke problemen waarin Nederlanders met dubbele nationaliteit in het buitenland terecht kunnen komen. Om deze problemen het hoofd te bieden wordt voorgesteld dat Nederland landen die afstand van hun nationaliteit niet toestaan (met name Marokko en Griekenland) diplomatiek onder druk zet en dat er een (geheime) registratie komt van Nederlanders met een ongewenste dubbele nationaliteit die uitsluitend als Nederlander behandeld willen worden.
Hoe ontstaat dubbele nationaliteit?
Nederland hanteert het beginsel van vermijding van dubbele nationaliteit in het nationaliteitsrecht. Bij naturalisatie moeten migranten in beginsel de vorige nationaliteit opgeven (zie art 9 lid 1 sub b Rijkswet op het Nederlanderschap, hierna RWN), terwijl Nederlanders die in het buitenland naturaliseren automatisch hun Nederlanderschap verliezen (zie art. 15 lid 1 sub a RWN, zie ook het blog ‘Wanneer verliezen Nederlanders in het buitenland hun Nederlandse paspoort?’). Op dit beginsel bestaan wel uitzonderingen, maar van de in de Initiatiefnota bepleitte keuzevrijheid van individuen om zelf hun nationaliteit te bepalen is ook in het Nederlandse nationaliteitsrecht dus maar beperkt sprake.
Toch hadden in 2014, volgens cijfers van het CBS, meer dan een miljoen Nederlanders een dubbele nationaliteit. Dat komt doordat dubbele nationaliteit vooral ontstaat bij geboorte: kinderen krijgen de nationaliteit van beide ouders. Tevens hoefde bij naturalisatie ongeveer de helft van de naturalisandi de vorige nationaliteit niet op te geven, omdat een van de uitzonderingen op de afstandsverplichting op hen van toepassing was: zij waren met een Nederlander getrouwd, waren vluchteling of konden geen afstand doen.
Registratie van dubbele nationaliteit
Nederland is een van de weinige landen in de Europese Unie die de afstandsverplichting hanteert. Nederland behoorde lange tijd tot een van de weinige landen die een dubbele nationaliteit registreerde (zie ook dit artikel). Deze registratie in de Basisregistratie Personen (BRP) van de tweede nationaliteit werd in 2015 stopgezet. Dit was het resultaat van een al jarenlang voortdurend debat waarin een dubbele nationaliteit steeds sterker werd geproblematiseerd. Vooral na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 en de moord op filmmaker Theo van Gogh in 2004 werd een dubbele nationaliteit in politieke debatten in toenemende mate verbonden aan dubbele loyaliteit en gebrek aan integratie, met name van islamitische en Marokkaanse Nederlanders. Het was in deze periode dat voor het eerst werd gesuggereerd dat de Nederlandse nationaliteit van Marokkaanse Nederlandse criminele jongeren zou moeten worden afgenomen, zodat ze naar Marokko zouden kunnen worden uitgezet (zie voor meer informatie dit artikel over de problematisering van dubbele nationaliteit).
In reactie op dergelijke debatten begonnen ouders zich te verzetten tegen de registratie van de tweede nationaliteit van hun pasgeborene in de BRP. Het betrof ouders die hun kind niet hadden geregistreerd bij de buitenlandse ambassade. Omdat registratie veelal geen voorwaarde is voor verkrijging van de nationaliteit bij geboorte, gingen de Nederlandse autoriteiten er – veelal terecht- van uit dat het kind de buitenlandse nationaliteit toch automatisch bij geboorte had verkregen. Daarom registreerden ambtenaren deze nationaliteit als ‘juridische werkelijkheid’. Deze ouders protesteerden daartegen omdat zij vreesden dat hun kinderen door de Nederlandse overheid niet als volwaardig Nederlander, maar als tweederangs burger en ‘allochtoon’ zouden worden gezien. Zij vreesden tevens dat het Nederlanderschap zou kunnen worden afgenomen, waarna verwijdering uit Nederland zou kunnen volgen (zie dit artikel voor analyse van deze debatten en protesten van ouders).
Hoewel de toenmalige minister van Justitie zich hiertegen lang verzette, kwam het uiteindelijk tot een wetswijziging die ertoe leidde dat de tweede nationaliteit niet langer werd geregistreerd in de BRP. Het uitgangspunt was dat de tweede nationaliteit er niet toe deed: ook wie -gewenst of ongewenst- een tweede nationaliteit heeft, is volwaardig en gelijkwaardig Nederlander. Tegen deze achtergrond is het pleidooi van de Initiatiefnota om tot registratie van Nederlanders met ongewenste dubbele nationaliteit een stap terug in de tijd.
Gelijke behandeling van personen met dubbele nationaliteit?
Er is geen reden waarom Nederlanders met een tweede nationaliteit niet gelijk behandeld zouden moeten worden met andere Nederlanders; ze zijn immers Nederlanders. Gelijke behandeling van alle Nederlanders is een belangrijk fundament van de Nederlandse rechtsorde, alsmede van de internationale verdragen waaraan Nederland is gebonden. Artikel 17 van het Europees Verdrag Nationaliteit, waarbij Nederland is aangesloten, bepaalt dat burgers van een staat die een andere nationaliteit bezitten op het grondgebied van de staat waarop ze verblijven als gelijke worden behandeld met andere burgers van die staat. Dit is bevestigd in jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Tănase v Moldova, waarin het Hof verschil in behandeling van personen met dubbele en enkele nationaliteit in het kiesrecht disproportioneel achtte in een democratische rechtsstaat. Dergelijke ongelijke behandeling leidde tot een schending van het gelijkheidsbeginsel van art 14 EVRM.
In de praktijk gebruikt soms ook de Nederlandse staat dubbele nationaliteit tegen zijn burgers. Zo kan alleen van plegers van terroristische misdrijven die tevens een andere nationaliteit hebben de Nederlandse nationaliteit worden ingetrokken (zie ook het blog ‘De intrekking van het Nederlanderschap van uitgereisde jihadisten’). In de toeslagenaffaire werd een dubbele nationaliteit gebruikt als indicator voor de verdenking van frauduleus gedrag. Dit werd door de Autoriteit Persoonsgegevens een discriminerende praktijk geacht.
In gesprek met andere staten over nationaliteitsrecht
De Initiatiefnota bepleit dat Nederland diplomatieke druk uitoefent op andere staten, om hun nationaliteitsrecht aan te passen. Nederland heeft echter weinig invloed op het nationaliteitsrecht van andere staten, dat tot de staatssoevereiniteit van een staat. Dat bleek al eerder toen in 2005 de toenmalige Minister Verdonk door de Kamer naar Marokko was gestuurd om voor wijziging van het nationaliteitsrecht te pleiten. Het werkbezoek leverde veel media-aandacht op, maar Verdonk boekte weinig resultaat. Natuurlijk kunnen bilaterale en multilaterale gesprekken worden gevoerd met de landen van de andere nationaliteit, maar dat is een zaak van lange adem. Daarbij kan tevens gewezen worden op de Verenigde Naties die de afgelopen decennia actief campagne hebben gevoerd op nationaliteitsrechtelijke thema’s: voor gendergelijkheid in het nationaliteitsrecht en voor bestrijding van staatsloosheid.
Tot slot
Het is van belang voor ogen te houden dat Nederlanders met een dubbele nationaliteit vooral problemen ondervinden door het bezit van een nationaliteit van een staat die hetzij ondemocratisch is, hetzij verplichtingen aan een nationaliteit verbindt waarvan individuen hinder ondervinden, zoals de dienstplicht of een belastingplicht. Ook personen die uitsluitend de nationaliteit van die andere staat bezitten, zullen dergelijke problemen ondervinden. Het is de vraag of de Initiatiefnota daadwerkelijk zal fungeren als oplossing voor Nederlanders met een ongewenste dubbele nationaliteit. Het kabinet heeft in ieder geval aangegeven geen mogelijkheden te zien om Nederlanders met een dubbele nationaliteit te helpen daarvan af te komen.
