Als blijkt dat een migrant fraude heeft gepleegd bij de aanvraag van zijn verblijfsvergunning, kan zijn aanvraag worden afgewezen of de verleende verblijfsvergunning worden ingetrokken. Maar wat betekent dit voor het verblijfsrecht van zijn gezinsleden? Op 14 maart 2019 beantwoordde het Europees Hof van Justitie deze vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
Door Willem Hutten
In het recht kan fraude tot allerlei verschillende maatregelen leiden. Ten eerste kan fraude leiden tot bestraffende maatregelen, zoals strafrechtelijke vervolging, civielrechtelijke sancties en bestuurlijke boetes. Ten tweede kan fraude leiden tot herstellende maatregelen, bijvoorbeeld door het met terugwerkende kracht intrekken van uitkeringen of vergunningen die eigenlijk niet verleend hadden hoeven worden. In het vreemdelingenrecht zijn met name de herstellende maatregelen van belang. Een bepaling in de Vreemdelingenwet 2000 biedt namelijk de mogelijkheid om verblijfsvergunningen met terugwerkende kracht in te trekken als later blijkt dat er “onjuiste gegevens zijn verstrekt of dat er gegevens zijn achtergehouden, terwijl die gegevens tot een ander besluit zouden hebben geleid.”
De zaak voorafgaand aan de procedure bij het Hof
Op basis van deze wetsbepaling trok de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) in 2014 met terugwerkende kracht de verblijfsvergunningen in van een Chinese man en van zijn vrouw en zijn zoon. De vader van dit gezin was in 2001 legaal naar Nederland gemigreerd in verband met zijn werkzaamheden voor een bedrijf. Zijn vrouw en zoon migreerden via een procedure voor gezinshereniging in 2002 naar Nederland. In 2006 verkregen zij de status van Langdurig Ingezetene, op grond van de Europese Langdurig Ingezetenen Richtlijn. Lange tijd later bleek dat het dienstverband van de vader een schijnconstructie was geweest; het bedrijf bestond alleen op papieren ontplooide nooit daadwerkelijk bedrijfsactiviteiten. Dat de verblijfsvergunning van de vader frauduleus was verkregen stond dan ook buiten kijf: de schijnconstructie was opgezet om de IND te doen geloven dat hij en zijn gezin in aanmerking kwamen voor een verblijfsvergunning. De vraag waar de Afdeling voor kwam te staan, betrof dan ook niet zozeer de gevolgen van deze fraude voor de vader, maar vooral die voor zijn gezinsleden. Deze hadden de fraude niet gepleegd, en, zo veronderstelt de Afdeling, wisten ook niet van het bestaan van deze fraude. Mag in zo’n geval de IND hun verblijfsvergunningen intrekken?
Gezinsherenigingsrichtlijn en Richtlijn Langdurig Ingezetenen
Puur op basis van het Nederlandse recht zou het antwoord op die vraag positief zijn. Volgens de Nederlandse wet is immers bepalend dat onjuiste gegevens zijn verstrekt, de vraag of de moeder en zoon hiervan wisten is dan niet relevant. De Nederlandse wet vereist dus niet dat sprake is van fraude: het gaat om de objectieve gegevens en niet om de subjectieve intenties van de migrant. Wat de Afdeling toch aan het twijfelen bracht is hetgeen hierover staat opgenomen in de Gezinsherenigingsrichtlijn en de Langdurig Ingezetenen Richtlijn. Die richtlijnen bepalen dat de intrekking van een verblijfsvergunning alleen mogelijk is als is vastgesteld dat “valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt.” Omdat de richtlijnen het begrip ‘fraude’ hanteren, vraagt de Afdeling zich af of er hierbij niet ook sprake moet zijn van “enig vereiste van opzet of schuld”. Zo’n opzet-vereiste zou in deze zaak relevant kunnen zijn, aangezien de gezinsleden niet wisten van de fraude en dus geen opzet kunnen hebben gehad. De Afdeling legt daarom aan het Hof de vraag voor of de bepalingen uit deze Richtlijnen toestaan dat een verblijfsvergunning van een gezinslid wordt ingetrokken vanwege fraude, als dit gezinslid niet wist van deze fraude.
Het arrest van het Hof
Het Hof beantwoordt deze vragen kort gezegd bevestigend: het feit dat de gezinsleden niet wisten van de fraude, maakt niet dat de verblijfsvergunningen van deze gezinsleden niet mogen worden ingetrokken. Bepalend is niet door wie, maar dat er fraude is gepleegd. Dit is volgens het Hof in overeenstemming met de Gezinsherenigingsrichtlijn, omdat een vergunning voor gezinshereniging moet worden gezien als ‘afgeleid recht’, een verblijfsrecht dat bestaat vanwege, en afhankelijk is van, het verblijfsrecht van een ander. Het is daarom logisch dat het verblijfsrecht van de gezinsleden wordt aangetast als blijkt dat de gezinshereniger fraude heeft gepleegd. Ten aanzien van de Langdurig Ingezetenen Richtlijn komt het Hof tot dezelfde conclusie, maar op basis van een andere redenering. Een vergunning op basis van deze richtlijn is immers geen afgeleide, maar een autonome verblijfsvergunning. Toch kan ook deze vergunning worden aangetast door de fraude van de vader, omdat bij ook de aanvraag voor deze vergunning dezelfde frauduleuze gegevens zijn overgelegd. Omdat de verwerving van die status rechtstreeks berust op de fraude, wordt ook deze status hierdoor beïnvloed.
De vaststelling dat sprake is van fraude, is echter nog niet het einde van het verhaal. De nationale autoriteiten mogen volgens het Hof niet automatisch overgaan tot intrekking van de verblijfstitel, maar moeten ook nog een belangenafweging maken en de Europese grondrechten respecteren. Het kan namelijk zo zijn dat de gevolgen van de intrekking onevenredig zijn ten opzichte van de begane fraude. De IND moet daarom de situatie van de gezinsleden individueel onderzoeken en daarbij rekening houden met de duur van het verblijf in Nederland, met het bestaan van banden met en in Nederland ten opzichte van het land van herkomst, en met de omstandigheid dat de gezinsleden niet zelf verantwoordelijk zijn voor de door de vader gepleegde fraude en dat zij daarvan niet op de hoogte waren. Bij deze beoordeling hebben de lidstaten een beoordelingsvrijheid, en het is daarom aan de Afdeling om na te gaan of deze belangen voldoende zijn meegewogen door de IND.
Gevolgen van het arrest
Het Hof heeft in dit arrest duidelijk gemaakt dat de fraude van een gezinshereniger ook gevolgen kan hebben voor zijn of haar gezinsleden. Interessant genoeg waren zowel Advocaat-Generaal Mengozzi als de Migration Law Clinic van de VU tot een andere conclusie gekomen, met name omdat zij benadrukten dat het begrip ‘fraude’ wijst op het bestaan van opzet, hetgeen precies het punt was waar de Afdeling vragen over opriep in de verwijzingsuitspraak. Op de vraag hoe het begrip ‘fraude’ in het algemeen moet worden uitgelegd, gaat het Hof echter niet in. Het Hof kon deze vraag omzeilen door vast te stellen dat in deze zaak niet was betwist dat sprake is van fraude van de kant van de vader. De grote onderliggende vraag (wanneer is in het Europees migratierecht sprake van fraude en in hoeverre moet daarbij sprake zijn van opzet?) blijft daarmee onbeantwoord. Voor de beantwoording van die vraag zal de Afdeling nieuwe vragen moeten stellen, of zich laten inspireren door andere arresten van het Hof.
