Waarom is er hoger beroep in asielzaken?

873

In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs, dit keer de afschaffing van hoger beroep in asielzaken. Waarom werd in 2001 hoger beroep ingevoerd?

Door Thomas Spijkerboer

Vanaf de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet in 1967 bestond de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen afwijzende beslissingen. Aanvankelijk was de beroepsinstantie de Raad van State. Toen in 1994 de Algemene wet bestuursrecht in werking trad, werd het beroep in vreemdelingenzaken bij de rechtbank Den Haag gelegd. Om een te grote belasting van de Haagse rechtbank te voorkomen, hield die zitting in verschillende andere plaatsen (nevenzittingsplaatsen). Er werd afgezien van het openstellen van hoger beroep omdat blijkens de Memorie van Toelichting gevreesd werd dat dat de procedure te veel zou verlengen.

Vrijwel meteen ontstonden er problemen, omdat rechters verschillend oordeelden over zaken die juridisch of feitelijk vergelijkbaar waren. Het ging daarbij zowel om uiteenlopende oplossingen voor nieuw opkomende kwesties (rechtsontwikkeling), maar ook om uiteenlopende oordelen over feitelijke en juridische vragen (rechtseenheid). De rechtbank stelde uit eigen initiatief een Rechtseenheidskamer (REK) in om de uiteenlopende rechtspraak weer bij elkaar te brengen. Het kwam er op neer dat bij de behandeling van zaken in Den Haag waarin kwesties aan de orde waren waarover de jurisprudentie uiteenliep, ook vertegenwoordigers van de andere zittingsplaatsen aanwezig waren. Met toestemming van partijen namen die ook deel aan het raadkameroverleg. Zo kon dan een gemeenschappelijke lijn worden uitgezet.

De REK droeg inderdaad bij aan de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, maar er zaten veel haken en ogen aan omdat het tijdrovend was om zaken op zitting bij de REK te krijgen. In afwachting van een uitspraak van de REK werden alle vergelijkbare zaken aangehouden, waardoor de doorlooptijden langer werden. Ook waren “eigenwijze” rechters niet gebonden aan uitspraken van de REK. Een ander nadeel van het ontbreken van hoger beroep was dat de staatssecretaris niet kon opkomen tegen onwelgevallige uitspraken van de rechtbank.

Invoering van hoger beroep
De regering vroeg de Hoge Raad om advies. De Hoge Raad constateerde dat het wenselijk was om in het vreemdelingenrecht ter bevordering van de rechtseenheid en de rechtszekerheid en ten behoeve van de correctie van misslagen in eerste aanleg een tweede feitelijke instantie in te voeren. De regering nam deze conclusie over, en noemdedaarbij ook als “(v)oordeel (…) dat de Staat rechterlijke beslissingen aan het oordeel van de appelrechter kan onderwerpen.” De huidige staatsraad mr. Aldo Kuijer schreef in 2001 “dat blijkens uitlatingen van ambtenaren en andere personen in de omgeving van de Staassecretaris hier wellicht ook het feit dat de Staatssecretaris en de IND niet altijd even gelukkig waren met de uitspraken van de Haagse rechtbank een rol heeft gespeeld. In deze kringen verwacht men bij de ten opzichte van bestuursorganen als meer ‘volgzaam’ bekend staande Afdeling bestuursrechtspraak vaker in het gelijk gesteld te worden dan bij de Haagse rechtbank en haar nevenzittingsplaatsen het geval was.”

In december 1997 koos de regering voor een beperkte vorm van hoger beroep, door een aantal zaken van hoger beroep uit te sluiten. Later kwam de regering terug van het idee het hoger beroep te beperken door bepaalde zaken van hoger beroep uit te sluiten. In september 1999 diende de regering het wetsvoorstel voor de Vreemdelingenwet 2000 in. Invoering van het hoger beroep in de vorm zoals in 1997 voorgesteld zou “een onaanvaardbare belasting voor het appèlcollege (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, TS) en een onaanvaardbare verlenging van de procedure […] meebrengen.” Het nieuwe voorstel, dat in hoofdlijnen werd gehandhaafd in de Vreemdelingenwet 2000, behelsde weliswaar ook een beperkte vorm van hoger beroep. Maar de beperking werd niet gezocht in het type zaken waarin hoger beroep openstaat, maar in de mogelijkheid van vereenvoudigde afdoening van zaken waarin “geen vragenspelen die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven”.

De Afdeling als hoogste rechter
De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was inhoudelijk omstreden; er kwam vanuitde wetenschap kritiek. Belangrijke onderdelen van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die mede leidden tot de Toeslagenaffaire waren in het vreemdelingenrecht uitgedokterd. In lijn met de algemene veranderingen in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is ook de jurisprudentie in het vreemdelingenrecht bijgesteld.

Blijkens het jaarverslag van de Raad van State vormden de 5.450 vreemdelingenzaken ruim 58% van de in 2023 afgehandelde zaken. Dat ligt fors onder de bij de invoering verwachte 19.000 à 23.000 verwachte hoger beroepzaken in asiel, met daarbovenop een vergelijkbaar aantal reguliere zaken. De gemiddelde doorlooptijd in vreemdelingenzaken was 19 weken, wat positief afsteekt tegen de gemiddelde doorlooptijd bij de Afdeling van 30 weken.

Conclusie
Tussen 1994 en 2001 was er in vreemdelingenzaken één rechterlijke instantie zonder hoger beroep.

In 2001 is hoger beroep ook in vreemdelingenzaken mogelijk gemaakt om drie redenen:

  1. om de doorlooptijd van bij de rechtbank aanhangige zaken te verkorten;
  2. als snelle en effectieve manier om uiteenlopende jurisprudentie op één lijn te krijgen; en
  3. om het voor de staatssecretaris mogelijk te maken om op te komen tegen onwelgevallige uitspraken van de rechtbank.