Verkort motiveren door de Afdeling: zijn uitspraken voldoende inzichtelijk?

1821

Sinds de invoering van de Vreemdelingenwet kan de Afdeling zaken afdoen zonder in haar uitspraak te motiveren waarom het hoger beroep ongegrond is. In 2020 is het ‘Project inzichtelijke rechtspraak’ gestart en motiveert de Afdeling uitspraken uitvoeriger. Verblijfblog bespreekt deze ontwikkeling, zijn de uitspraken nu voldoende inzichtelijk?

Door Nina Fokkink

Wat houdt verkort motiveren in?
Voor de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) kende het vreemdelingenrecht geen hoger beroep. Een vreemdeling kon tegen een negatieve beslissing alleen in beroep bij de rechtbank. Dit leidde ertoe dat rechtbanken (als hoogste rechters) verschillende uitspraken deden over dezelfde rechtsvragen, waardoor er geen sprake was van rechtseenheid. Daarom werd in de nieuwe Vreemdelingenwet van 2001 het hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) ingevoerd.

De wetgever verwachtte bij de invoering van hoger beroep dat de Afdeling te maken zou krijgen met grote aantallen zaken. Zo werd geschat in de Memorie van Toelichting dat de Afdeling wel 13.000 vreemdelingrechtelijke zaken per jaar zou moeten afdoen. Om die reden werd in artikel 91 lid 2 Vw geregeld dat de Afdeling zaken verkort kan afdoen. Dit betekent dat de Afdeling in haar uitspraak niet hoeft uit te leggen waarom het hoger beroep geen succes heeft. Een verkorte uitspraak wordt voorzien van dit standaard tekstblok:

“Hetgeen de vreemdeling heeft aangevoerd leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000)”.

Artikel 91 lid 2 Vw is ten dele geïnspireerd door artikel 81a (destijds: artikel 101a) van de Wet op de rechterlijke organisatie. Deze bepaling biedt de Hoge Raad (de hoogste rechter in burgerlijke en strafrechtelijke zaken) de mogelijkheid om verkorte uitspraken te doen als hetgeen door de partijen is aangevoerd niet tot cassatie kan leiden en het in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling niet nodig is om daarop inhoudelijk in te gaan.

De verkorte motivering is bekritiseerd aangezien het zonder motivering niet inzichtelijk wordt waarom het hoger beroep ongegrond is. Dat is frustrerend voor de vreemdeling en voor de advocaat die een (soms uitgebreid) hoger beroepschrift heeft ingediend. Zelfs als een advocaat de Afdeling verzoekt om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de EU over de interpretatie van het Unierecht, kan de Afdeling het hoger beroep ongemotiveerd afwijzen. Het is dan niet duidelijk voor de advocaat of dit verzoek echt is beoordeeld. Bovendien maakt de Afdeling met een verkorte motivering de rechtbank tegen wiens uitspraak het hoger beroep was gericht, niet duidelijk of zij het eens is met die uitspraak.

2019: een jaar van discussie en verduidelijking?
In 2019 heeft de Afdeling twee belangrijke uitspraken gedaan over de toepassing van artikel 91 lid 2 Vw (zie hier en hier). In deze uitspraken heeft de Afdeling verder verduidelijkt hoe zij artikel 91 lid 2 Vw toepast. De Afdeling heeft onder meer benadrukt dat de bevoegdheid om af te kunnen zien van motiveren nodig blijft. Het motiveren van uitspraken wordt namelijk onder invloed van het Unierecht en de coördinatie met andere rechtscolleges steeds complexer en tijdrovender. Verder vindt de Afdeling dat zij een duidelijke lijn in haar rechtspraak moet brengen door in uitspraken waarin slechts nuanceverschillen ten opzichte van eerdere, vergelijkbare zaken aan de orde zijn, een motivering achterwege te laten.

De Afdeling heeft in mei en november 2019 een bijeenkomst georganiseerd met professionals uit de rechtspraak, de advocatuur, de IND en de wetenschap. Tijdens deze bijeenkomsten is nagedacht over verbeteringen. Naar aanleiding van deze bijeenkomsten is in kaart gebracht hoe de Afdeling tegemoet zou kunnen komen aan de wens uit de praktijk om vaker uitspraken te motiveren.

Wat houdt de Pilot 91-2 in?
Naar aanleiding van de wens van de praktijk dat de Afdeling uitspraken vaker van een motivering voorziet is in 2020 het ‘Project inzichtelijke uitspraak’ gestart. Dit project wordt ook de Pilot 91-2 genoemd. Er zijn vijf standaardmotiveringen geformuleerd voor uitspraken waarin de Afdeling het hoger beroep ongegrond verklaart. In uitspraken waarin artikel 91 lid 2 Vw wordt toegepast, kan de Afdeling een van deze standaardmotiveringen gebruiken om meer duidelijkheid te bieden over de reden waarom het hoger beroep ongegrond is. Er zijn vijf standaardoverwegingen gekozen die op het volgende neerkomen:

  1. Het hoger beroep gaat over een rechtsvraag die eerder door de Afdeling is beantwoord. Het hoger beroep biedt geen reden hierover in dit geval anders te oordelen.
  2. Een zelfstandig oordeel in de uitspraak van de rechtbank is niet met een grief (een omschrijving van het onderdeel van de uitspraak waarmee de vreemdeling of de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het niet eens is) bestreden, terwijl dit oordeel de uitspraak van de rechtbank alleen kan dragen.
  3. Het hoger beroep bevat nauwelijks concrete kritiek op het oordeel van de rechtbank. Wat in hoger beroep is aangevoerd leidt daarom evident niet tot een gegrond hoger beroep.
  4. De rechtbank heeft vastgesteld dat het besluit van de staatssecretaris niet zorgvuldig tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd. De staatssecretaris komt daartegen in hoger beroep op terwijl dit gebrek zich (los van de vraag wat de uitkomst van de nieuwe besluitvorming moet zijn) eenvoudig laat herstellen.
  5. In hoger beroep probeert de staatssecretaris te herstellen wat hij bij de rechtbank had moeten doen. Daarvoor is het hoger beroep in de Vw 2000 niet bedoeld.

Ook maakt de Afdeling sinds 2020 gebruik van zogenoemde ‘verkorte uitschrijvers’. In een verkorte uitschrijver licht de Afdeling kort toe waarom het hoger beroep ongegrond is, terwijl een of meerdere grieven terecht zijn voorgedragen. De uitspraak bevat in deze gevallen een wat uitgebreidere motivering dan een van de vijf standaardoverwegingen (zie bijvoorbeeld deze uitspraak).

De uitkomsten van het rapport
De Universiteit Groningen heeft over de pilot een rapport opgesteld waarin is beschreven hoe vaak de Afdeling artikel 91 lid 2 Vw toepast. Verder is in het rapport onderzocht wat de vier betrokken partijen bij het hoger beroep (de rechtshulpverleners, de IND (die de staatssecretaris vertegenwoordigt), de rechtbanken en de Afdeling) vinden van de toepassing van de verkorte motivering en de standaardzinnen. Vervolgens is beoordeeld of de pilot moet worden beëindigd, behouden of uitgebouwd.

Hoe vaak laat de Afdeling een motivering achterwege?
Het rapport analyseert hoe vaak en op welke wijze artikel 91 lid 2 Vw is toegepast in 2020 aan de hand van de interne databank van de Afdeling. In 2020 zijn in totaal 4174 hoger beroepen ingediend bij de Afdeling waarvan 4021 inhoudelijk zijn behandeld. Van deze hoger beroepen verklaarde de Afdeling 9% gegrond en 91% ongegrond. Van de gegrond verklaarde beroepen was 63% afkomstig van de staatssecretaris en 37% van de vreemdeling. Dit is bijzonder, aangezien 91% van alle hoger beroepen is ingediend door de vreemdeling. Dit betekent dat meer dan de helft, namelijk 62%, van alle beroepen die de staatssecretaris in 2020 heeft ingediend gegrond waren. Hoger beroepen ingediend door vreemdelingen waren in 4% van de gevallen gegrond.

Van alle beroepen die ongegrond zijn verklaard, heeft de Afdeling 3% volledig gemotiveerd. Uitspraken in hoger beroepen die door de staatssecretaris waren ingediend, motiveerde de Afdeling in 36% van de gevallen volledig. In uitspraken in hoger beroepen die door de vreemdeling waren ingediend deed de Afdeling dit in 2% van de gevallen.

De Afdeling gaf in 43% van de uitspraken waarin zij artikel 91 lid 2 Vw toepaste een beperkte motivering (een standaard motivering of een verkorte uitschrijver). Zij maakte vaker gebruik van de standaard motiveringen bij hoger beroepen van de staatssecretaris (58% van de ongegronde hoger beroepen) dan in hoger beroepen van de vreemdeling (43% van de ongegronde hoger beroepen). In hoger beroepen van de vreemdeling laat de Afdeling vaker een motivering volledig achterwege op grond van artikel 91 lid 2 Vw (56% van de ongegronde hoger beroepen) dan in hoger beroepen van de staatssecretaris (27% van de ongegronde hoger beroepen).

Hoe tevreden zijn de betrokken partijen?
De onderzoekers van de Universiteit Groningen hebben ook interviews gehouden met IND-ambtenaren, rechters van rechtbanken, rechtsbijstandverleners en leden van de Afdeling. De verschillende groepen zijn onder meer vragen gesteld over het functioneren van de Afdeling, de toepassing van de verkorte motivering en de pilot.

Aan bijna alle groepen is de volgende stelling voorgelegd: “Een artikel 91 lid 2 uitspraak doet geen recht aan de belangen/fundamentele rechten van de vreemdeling. Bijna 90% van de rechtsbijstandverleners is het eens met deze stelling. Daarnaast waren 65% van de respondenten van de rechtbank, 56% van de respondenten van de IND en 28% van de respondenten van de Afdeling het eens met deze stelling.

Verder vindt bijna drie kwart van de rechtshulpverleners dat de pilot onvoldoende tegemoetkomt aan de kritiek over artikel 91 lid 2 Vw. IND-ambtenaren zijn positiever over de pilot. De meerderheid van de respondenten van de IND vindt dat de Afdeling met de verkorte standaardoverwegingen tegemoet komt aan de kritiek uit het veld over verkort motiveren. De respondenten van de rechtbank begrijpen in meer dan de helft van de gevallen waarin artikel 91 lid 2 Vw wordt toegepast, de keuze voor verkort motiveren. Interessant is dat de gemiddelde rechtbankrespondent de keuze voor artikel 91 lid 2 Vw vaker begrijpelijk vindt bij beroepen van de staatssecretaris dan voor de vreemdeling.

Iets meer dan helft van de respondenten van de Afdeling vindt dat de Pilot 91-2 een verzwaring van de werklast met zich meebrengt. Iets meer dan 40% van hen vindt dat de pilot moet worden afgebouwd, 30% wil dat de pilot wordt behouden en 30% vindt dat de pilot moet worden uitgebouwd. Staatsraden (de rechters van de Afdeling) zijn voor het uitbouwen van de pilot, terwijl de juridisch medewerkers (die de Staatsraden ondersteunen) voor het afbouwen van de pilot zijn.

Ook is het functioneren van de Afdeling beoordeeld voor en na de invoering van de pilot. De waardering van de Afdeling door de rechtshulpverleners is enigszins gestegen door de pilot, van een 3,6 naar een 4,4. De respondenten van de IND hebben het functioneren van de Afdeling zowel voor als na de pilot met een voldoende beoordeeld: Het cijfer is gestegen van een 7,1 naar een 7,5. Ook de respondenten van de rechtbank geven de Afdeling een hoger cijfer na de invoering van de pilot (een 7 in plaats van een 6,5). De Afdeling heeft haar eigen functioneren voor de pilot beoordeeld met een 7,4 en sinds de start van de pilot met een 7,6.

Conclusies over de Pilot 91-2
Het rapport concludeert dat de bevoegdheid van de Afdeling om verkort te motiveren beter moet worden begrensd. Nu de Afdeling veel minder hoger beroepen ontvangt dan waarmee bij de invoering van de Vw 2000 rekening is gehouden, moet de Afdeling deze bevoegdheid terughoudend toepassen. De bevoegdheid is immers in het leven geroepen om overbelasting van de Afdeling te voorkomen.

Verder is het volgens de onderzoekers geen optie om terug te gaan naar de wijze waarop de Afdeling haar bevoegdheid om verkort te motiveren voorafgaand aan de pilot toepaste. De Afdeling motiveert namelijk ook sinds de start van de pilot maar in 3% van de ongegrond verklaarde hoger beroepen volledig. Dit terwijl uit de interviews met externe partijen naar voren komt dat er een grote behoefte is aan volledig gemotiveerde uitspraken. De onderzoekers stellen: “Door bijna zonder uitzondering gebruik te maken van de bevoegdheid om bij een ongegrond hoger beroep af te zien van het motiveren van haar uitspraak, heeft de Afdeling sinds zij hoger beroepsrechter in vreemdelingenzaken is, haar taak als appelrechter op onvoldoende overtuigende gronden uiterst beperkt ingevuld.”

De onderzoekers wijzen erop dat de standaardmotiveringen niet flexibel genoeg zijn. In uitspraken waarin de standaardoverwegingen niet van toepassing zijn, laat de Afdeling op grond van artikel 91-2 Vw een motivering geheel achterwege. Verder is de informatiewaarde van de standaardmotiveringen niet zo hoog, waardoor het nog steeds onduidelijk blijft waarom het beroep ongegrond is verklaard. Zij hebben ook kritiek op het feit dat de kans dat een ongegrond hoger beroep van de vreemdeling verkort wordt gemotiveerd, vele malen groter is dan in een ongegrond beroep van de staatssecretaris. Ook is de toepassing van de standaardmotiveringen onvoldoende consistent en inzichtelijk.