Op 22 juni 2021 beantwoordde het Hof van Justitie van de Europese Unie vragen van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over wanneer een Unieburger uit Nederland is vertrokken naar aanleiding van een verwijderingsbesluit. Een Unieburger die korte tijd in een andere lidstaat van de Europese Unie verblijft en dan terugkeert, heeft niet voldaan aan zijn vertrekplicht.
Door Nina Fokkink en Andreina De Leo*
Wanneer kan een Unieburger in een andere EU-lidstaat verblijven? Iedereen die de nationaliteit heeft van een van de 27 lidstaten van de EU is ook burger van de Unie. Burgers van de Unie hebben op grond van het recht van de Europese Unie verschillende rechten. Een daarvan is het recht om vrij te reizen en te verblijven in een andere lidstaat, overeenkomstig artikel 21 VWEU. Om van dit recht gebruik te maken gelden enkele voorwaarden die zijn geregeld in de Verblijfsrichtlijn. Alle burgers van de Unie kunnen gebruik maken van het recht van vrij verkeer gedurende maximaal drie maanden als zij in het bezit zijn van een geldig identiteitsdocument. Wanneer een Unieburger gedurende meer dan drie maanden in een andere lidstaat wil verblijven, dan moet hij aan een aantal aanvullende voorwaarden voldoen. In de eerste plaats moet de burger van de Unie worden beschouwd als werknemer, werkzoekende of zelfstandige. Daarnaast moet hij over voldoende vermogen en een ziektekostenverzekering beschikken om in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien zonder ten laste te komen van de sociale bijstand van het gastland.
Indien de burger van de Unie niet aan deze voorwaarden voldoet, zal hij geen rechtmatig verblijf (meer) hebben op grond van de Verblijfsrichtlijn. In dat geval kan het gastland de Unieburger verzoeken zijn grondgebied te verlaten. Een lidstaat verplicht de Unieburger om de lidstaat te verlaten door een verwijderingsbesluit uit te vaardigen. Wanneer is echter voldaan aan een verwijderingsbesluit? Is het voldoende om de lidstaat uit te reizen om vervolgens binnen korte tijd terug te keren? Deze vragen stonden centraal in de Europese zaak FS tegen de Staatssecretaris van Justite en veiligheid.
De feiten De zaak gaat over een Poolse burger, FS, die langer dan drie maanden in Nederland verbleef. FS had gedurende vijf maanden gewerkt in Nederland, maar verloor toen zijn baan terwijl hij in Nederland aanwezig bleef. Hij had niet aangetoond vrijwillig werkloos of werkzoekende te zijn en beschikte niet over voldoende middelen van bestaan. Wat wel was komen vast te staan was dat hij een veelpleger was van diefstallen. Op 1 juni 2018 is om deze redenen een verwijderingsbesluit uitgevaardigd en moest hij Nederland verlaten.
Dat FS het Nederlandse grondgebied vervolgens verliet, werd duidelijk aangezien hij in oktober 2018 in Duitsland werd aangehouden wegens winkeldiefstal. De daaropvolgende maand kwam hij echter terug naar Nederland, omdat hij een uitnodiging had ontvangen om voor de rechter te verschijnen. Hij werd vervolgens in Nederland gearresteerd op verdenking van diefstal, waarna hij in vreemdelingenbewaring werd geplaatst. In hoger beroep merkte de Afdeling op dat de rechtmatigheid van zijn inbewaringstelling afhing van de vraag of FS een nieuw verblijfsrecht voor drie maanden had verkregen toen hij Nederland opnieuw binnenkwam.
Wegens de onduidelijkheid over de werking van een verwijderingsbesluit, besloot de Afdeling prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Een daadwerkelijke en effectieve beëindiging van het verblijf Het Hof van Justitie oordeelt als eerst dat de werking van een verwijderingsbesluit niet geheel wordt verduidelijkt door een letterlijke uitleg van de richtlijn: nergens staat hoe precies gehoor gegeven moet worden aan een verwijderingsbesluit. Een verwijderingsbesluit is pas opgevolgd, zo leidt het Hof af uit het doel van het besluit, als de Unieburger echt uit de lidstaat is vertrokken: er moet sprake zijn van een “effectief en daadwerkelijk” einde van het verblijf.
Er is geen sprake van een effectief en daadwerkelijk einde van verblijf wanneer een Unieburger slechts zeer kortstondig uit de lidstaat vertrekt. Als het voldoende zou zijn om even de grens te passeren en dan terug te keren naar de lidstaat, zou dit in strijd zijn met het doel. Bovendien zouden vreemdelingen een onredelijke last kunnen worden voor het sociale zekerheidsstelsel van de gastlidstaat. Hoewel het Hof de beoordeling van de vraag of de burger van de Unie daadwerkelijk een einde heeft gemaakt aan zijn verblijf overlaat aan de verwijzende rechter, worden niettemin enkele aanwijzingen gegeven over de factoren die in aanmerking moeten worden genomen.
Om te bepalen of de burger van de Unie zijn verblijf daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd, moeten de volgende aspecten in aanmerking worden genomen. Allereerst moet worden vastgesteld hoelang het individu buiten het gastland heeft verbleven. Het Hof geeft expliciet aan dat niet een bepaalde minimumperiode van toepassing is. In plaats daarvan moet de duur van het verblijf buiten het land worden afgewogen tezamen met de overige omstandigheden van het geval. Interessant is dat het Hof van Justitie niet, zoals door de staatssecretaris is aangedragen, een link heeft gemaakt met de zaak O en B. In O en B is bepaald wanneer een Unieburger daadwerkelijk in een andere lidstaat heeft verbleven: er is pas sprake van daadwerkelijk verblijf als een individu langer dan drie maanden in de nieuwe lidstaat heeft gewoond en daar werkt of beschikt over voldoende middelen om in zijn onderhoud te voorzien. Omgekeerd geldt het dus kennelijk niet dat een termijn van drie maanden voldoende is om vast te stellen dat er sprake is van een daadwerkelijke beëindiging van het verblijf.
Verder moet volgens het Hof worden gekeken naar de vraag in hoeverre de Unieburger zijn band met de gastlidstaat heeft doorbroken. Dit moet worden vastgesteld aan de hand van relevante factoren, waaronder de schrapping uit een bevolkingsregister, de beëindiging van een huurovereenkomst of van een contract voor de levering van openbare diensten, zoals water of elektriciteit, een verhuizing, de uitschrijving uit een arbeidsbureau of de beëindiging van andere betrekkingen die een zekere integratie van de Unieburger in de lidstaat veronderstellen.
Alle andere elementen die erop wijzen dat de burger van de Unie tijdens de periode van afwezigheid daadwerkelijk buiten het grondgebied heeft verbleven, moeten ook in aanmerking worden genomen. In dit verband is relevant of de burger van de Unie de kern zijn persoonlijke, beroeps- of familiebelangen naar een andere lidstaat heeft overgebracht. Hieruit valt af te leiden dat de Unieburger een echt bestaan moet hebben in de nieuwe lidstaat.
De werking van het verwijderingsbesluit Uit F.S. kan worden afgeleid dat een Unieburger pas aan een verwijderingsbesluit heeft voldaan als hij zijn verblijf effectief en daadwerkelijk heeft beëindigd. Enkel de grens oversteken is niet voldoende. Dit betekent dat wanneer een Unieburger terugkeert van een tijdelijk vertrek uit het gastland, geen nieuw besluit tot verwijdering hoeft te worden uitgevaardigd. Het gastland kan zich nog steeds op dit besluit beroepen om het vertrek van het grondgebied te eisen. Dit geldt niet wanneer de burger van de Unie in de tussentijd werk is gaan zoeken of heeft gevonden in het gastland.
Ook heeft het Hof benadrukt dat een verwijderingsbesluit niet hetzelfde is als een inreisverbod. Een inreisverbod houdt in dat een individu voor een bepaalde periode de gastlidstaat niet meer mag binnen reizen. Dit betekent dat de Unieburger het grondgebied van de gastlidstaat kan betreden voor andere doeleinden dan verblijf. Te denken valt aan het bezoeken van vrienden of familie.
Vooruitblik De vraag rijst welke gevolgen dit arrest zal hebben voor Unieburgers zonder vaste verblijfplaats tegen wie een verwijderingsbesluit is uitgevaardigd. Hoewel het Hof van Justitie in beginsel heeft vastgesteld dat alle relevante elementen moeten worden bekeken om na te gaan of de band tussen de burger van de Unie en de gastlidstaat is verbroken, noemt het Hof alleen factoren die een zekere integratie in de lidstaat impliceren. Het is duidelijk dat in het geval van Unieburgers die zich in een andere lidstaat bevinden zonder een vaste verblijfplaats en een vaste baan, het moeilijker is om aan te tonen dat hun verblijf daadwerkelijk en effectief is beëindigd. Het valt dus nog af te wachten hoe de lidstaten met dergelijke omstandigheden zullen omgaan.
* Andreina de Leo is een early stage researcher binnen het LIMES doctoraal programma “Externalization of Migration Management and International Protection Responsibilities”. In 2020 behaalde zij de master International Refugee and Migration Law aan de VU. In het kader van haar master nam zij deel aan de Migration Law Clinic en heeft zij met andere studenten een expert opinion over FS t. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie geschreven.
