Wat heeft de Afdeling in december 2019 geoordeeld over het Nederlands beleid ten aanzien van Afghanistan?

257

Op 25 september 2020 berichtte het NRC dat terugkeer ook voor Afghanistan, het onveiligste land ter wereld, de standaard is. Dit blog gaat aan de hand van de Afdelingsuitspraken van 18 december 2019 in op twee thema’s van het Nederlands asielbeleid ten aanzien van Afghanistan: de verlening van subsidiaire bescherming aan personen uit Afghanistan en de positie van minderheidsgroepen zoals de Hazara’s.

Door Kevin Stolwijk

Subsidiaire bescherming

In het asielrecht wordt een onderscheid gemaakt tussen vluchtelingschap en subsidiaire bescherming (zie ook ‘Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus’). Subsidiaire bescherming wordt geboden aan iemand die niet voor de vluchtelingstatus in aanmerking komt, maar ten aanzien van wie zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij bij terugkeer een reëel risico op ‘ernstige schade’ loopt. De subsidiaire bescherming loopt goeddeels parallel met de bescherming die voortvloeit uit artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de Mens. In principe dient het bij subsidiaire bescherming te gaan om een individueel risico: de asielzoeker moet aannemelijk maken dat er in zijn geval reëel risico op ernstige schade aanwezig is. In uitzonderlijke geweldssituaties kan echter worden aangenomen dat iedereen uit een bepaald land of gebied bij terugkeer een risico op ernstige schade loopt. Het is daar dan zo gevaarlijk dat elk willekeurig persoon zodanig gevaar loopt, dat er subsidiaire bescherming moet worden geboden. Hiervoor wordt in het asielrecht de lat wel hoog gelegd. Er moet sprake zijn van een ‘ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.’ Deze bepaling wordt ook wel de 15c-bepaling genoemd, een verwijzing naar de plaats van de bepaling in de Kwalificatierichtlijn.

In het Elgafaji arrest uit 2009 heeft het Hof van Justitie van de EU de 15c-bepaling nader geconcretiseerd. Er is sprake van bescherming op grond van 15c wanneer de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde conflict dermate hoog is dat er “zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico op bovengenoemde bedreiging zou lopen”. Het is niet noodzakelijk dat er bij deze beoordeling persoonlijke omstandigheden worden betrokken. Dat wil zeggen dat wat een vreemdeling persoonlijk is overkomen volgens zijn asielrelaas, dan wel welke ‘identiteit’ de vreemdeling bezit, bij de 15c-beoordeling geen betekenis heeft. Deze beoordeling gaat namelijk alleen om de beantwoording van de vraag of de geweldssituatie in een land of gebied zo ernstig is dat iedere burger die daarnaar terugkeert, alleen al door daar ter plekke te zijn een risico loopt slachtoffer van willekeurig geweld te worden.

Geen 15c-situatie in Afghanistan

Bij de 15c-beoordeling worden verschillende factoren meegenomen. Zo is de vraag van belang of de bij het gewapend conflict betrokken partijen zich specifiek richten op burgers, dan wel door hun gevecht het risico op willekeurige burgerslachtoffers vergroten. Ook speelt een rol of de geweldpleging wijdverspreid is en of het gewapend conflict beperkt is tot bepaalde gebieden. Verder wordt de aanwezigheid van een veiligheidsstructuur meegenomen bij de 15c-beoordeling en wordt er rekening gehouden met het aantal burgers dat slachtoffers is geworden van het geweld dan wel als gevolg van het geweld ontheemd is geraakt.

Op 21 maart en op 1 oktober in 2018 concludeerde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), dat de algemene veiligheidssituatie in Afghanistan toentertijd niet zodanig verslechterd is dat er sprake is van een 15c-situatie. Deze conclusie werd nog eens bevestigd op 18 december 2019. Ondanks dat de Afdeling erkent dat de algemene veiligheidssituatie in Afghanistan, in het bijzonder in Nangarhar en Ghazni, onverminderd zorgelijk is en in bepaalde opzichten zelfs is verslechterd ten opzichte van de eerdere verslagperiode (juni 2018) heeft de Afdeling geoordeeld dat er nergens in Afghanistan, ook niet in de twee bovengenoemde gebieden, sprake is van een 15c-situatie. De Afdeling oordeelt op basis van verschillende rapporten van mensenrechtenorganisaties dat het geweld niet in alle delen van Afghanistan van dezelfde aard en ernst is en dat het geweld niet overal even wijdverspreid is. Ook is het aantal burgerslachtoffers en ontheemden gelet op het totale inwoneraantal van Afghanistan volgens de Afdeling niet hoog genoeg en is er nog altijd een (basale) veiligheidsstructuur aanwezig.

Prejudiciële vragen Duitse rechter

Het Duitse Verwaltungsgericht Baden-Württemberg heeft eind november 2019 prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU), over welke factoren er precies dienen te worden betrokken bij de 15c-beoordeling. De twee Afghaanse klagers in kwestie, wiens asielaanvragen zijn afgewezen, zijn afkomstig uit de provincie Nangarhar. De Duitse rechtspraak is bij de 15c-beoordeling grotendeels gebaseerd op het aantal burgerslachtoffers, die in het geval van de provincie Nangarhar, te laag zou zijn om in aanmerking te komen voor bescherming. Volgens het Verwaltungsgericht Baden-Württemberg wijzen mogelijk andere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld het hoge aantal ontheemden en de verspreiding van de gevechten, echter op onaanvaardbare gevaren voor de burgerbevolking in de regio. Het Verwaltungsgericht Baden-Württemberg heeft daarom aan het HvJEU gevraagd te verduidelijken of het Europees recht een 15c-beoordeling op basis van het aantal burgerslachtoffers uitsluit, en indien dit geval is, welke factoren in dit individuele geval moeten worden gebruikt om te beslissen. Op het moment van schrijven van deze blog is deze procedure nog aanhangig.

Het beleid omtrent kwetsbare minderheidsgroepen

Bij de beoordeling of aan een vreemdeling bescherming dient te worden verleend geldt als uitgangspunt dat de vreemdeling aannemelijk moet maken dat hij persoonlijk dat risico loopt. Als vastgesteld is dat de vreemdeling behoort tot een bevolkingsgroep die als risicogroep of kwetsbare minderheid is aangemerkt, geldt een verminderde bewijslast. Risicogroepen hebben betrekking op de bescherming in het kader van het vluchtelingschap, kwetsbare minderheidsgroepen in het kader van subsidiaire bescherming (zie ook ‘Subsidiaire bescherming en de vluchtelingstatus’). Vreemdelingen die tot een risicogroep behoren kunnen met ‘geringe indicaties’ aannemelijk maken dat zij een gegronde vrees voor vervolging hebben. Vreemdelingen die daarentegen tot een ‘kwetsbare minderheidsgroep’ behoren, kunnen met ‘beperkte indicaties’ aannemelijk maken dat zij een reëel risico op ernstige schade lopen. Deze geringe of beperkte indicaties zoekt de IND met name in gebeurtenissen die in het verleden hebben plaatsgevonden. Met betrekking tot de aanmerking als kwetsbare minderheidsgroep staat in paragraaf C2/3.3 verder vermeld dat ook in ieder geval de vraag of er sprake is van willekeurig geweld of willekeurige mensenrechtenschendingen in het land of in een bepaald gebied van dit land wordt meegewogen. Deze mensenrechtenschendingen hoeven op zichzelf nog niet ernstig genoeg te zijn om in aanmerking te komen voor bescherming en omvatten zodoende bijvoorbeeld (lichte) gevangenisstraffen, ontvoering en intimidaties. Ook wordt de mate waarin de vreemdeling effectieve bescherming kan inroepen en de mate waarin de vreemdeling zich kan onttrekken door zich elders te vestigen meegenomen in de aanmerking.
Tevens hoeft bij de aanmerking als kwetsbare minderheidsgroep niet enkel te worden betrokken wat de vreemdeling persoonlijk heeft ondervonden, maar kan het ook gaan om wat andere personen uit dezelfde bevolkingsgroep in de naaste omgeving van de vreemdeling hebben meegemaakt. Dit beleid is verder uitgewerkt in Werkinstructie 2013/14.

Hazara’s als kwetsbare minderheidsgroep?

De Hazara’s vormen na de Pashtun en de Tadzjieken de derde etnische groep in Afghanistan, en zijn overwegend sjiitisch. Dit laatste leidt ertoe dat zij door andere bevolkingsgroepen vaak worden beschouwd als handlangers van Iran. Hoewel de Hazara’s naar verluidt aanzienlijke economische en politieke vooruitgang boekten sinds de val van de Taliban in 2001, is er, volgens de UNHCR, de afgelopen jaren een significante toename van intimidatie, ontvoeringen en moorden op de Hazara’s door de Taliban, ISIS en vergelijkbare groepen. Als Hazara’s naar Nederland vluchten, doen zij veelal geen beroep op individuele omstandigheden, maar op het behoren tot een kwetsbare minderheidsgroep. Zij hebben dus geen individueel risico en ook geen algemeen risico op schade zoals bedoeld in artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn.

Op basis van paragraaf C7/2.4.3 van de Vc 2000 merkt de staatssecretaris vreemdelingen die afkomstig zijn uit een gebied in Afghanistan waar zij tot een etnische of religieuze minderheid behoren, aan als kwetsbare minderheidsgroep. Dit houdt dus in dat de Hazara’s in tegenstelling tot bijvoorbeeld afvalligen en christenen geen afzonderlijke groep vormen binnen het beleid van kwetsbare minderheidsgroepen. In de uitspraken van 20 oktober 2016 en 24 mei 2017 ging de Afdeling in op de vraag wanneer een groep als kwetsbare minderheidsgroep kan worden aangemerkt en meer specifiek of de Hazara’s hieronder dienen te vallen. Door de staatssecretaris was toentertijd aangevoerd dat het bij het aanmerken van een kwetsbare minderheidsgroep het niet alleen gaat om de etnische en religieuze samenstelling van de bevolking in een bepaald gebied. Relevant zou ook zijn of de groep feitelijk kwetsbaar is doordat zij door een andere groep in een bepaald gebied negatief wordt bejegend. De Afdeling volgde deze wijze van aanmerking en stelde met betrekking tot de minderheidsgroep Hazara’s vast dat op het moment van de uitspraak (20 oktober 2016) de vreemdeling in kwestie zich niet in een kwetsbare positie bevond in zijn herkomstgebied. Ook in de uitspraak van 2017 oordeelde de Afdeling dat de staatssecretaris terecht de Hazara’s niet kwalificeerde als kwetsbare minderheidsgroep, omdat bleek dat de grootste bevolkingsgroep in de leefomgeving van de vreemdeling werd gevormd door Hazara’s. Dit vormde voor de Afdeling, naast de afwezigheid van een feitelijk kwetsbare positie, reden om de Hazara’s niet als kwetsbare minderheidsgroep aan te merken.

Uitspraak 18 december 2019

Op dezelfde dag (18 december 2019) dat de Afdeling oordeelde dat er geen sprake is van een 15c-situatie in Afghanistan, erkende de Afdeling in een andere uitspraak dat de situatie in Afghanistan voor Hazara’s onveiliger is dan in het verleden. Dit betekent volgens de Afdeling niet dat zij als groep meteen in aanmerking komen voor internationale bescherming, maar wél dat de staatssecretaris duidelijk moet maken hoe het feit dat een persoon tot de minderheidsgroep Hazara’s behoort, bij de beoordeling van een individueel asielrelaas betrokken wordt. Daarnaast overweegt de Afdeling dat het feit dat Hazara’s in bepaalde gebieden een meerderheid vormen, geen obstakel is om als risicogroep of kwetsbare minderheidsgroep te kunnen worden gezien. Daarmee beoordeelt de Afdeling dit criterium dus geheel anders dan in 2016 en 2017.

De staatssecretaris geeft op 8 april 2020 aan dat hij in de uitspraak van de Afdeling aanleiding ziet om het landgebonden beleid inzake Afghanistan aan te passen. Hazara’s worden over heel Afghanistan aangewezen als risicogroep, waardoor zij in het vervolg met geringe indicaties aannemelijk kunnen maken dat zij op grond van hun etniciteit een gegronde vrees voor vervolging hebben. De staatssecretaris gaat daarmee verder dan dat waartoe hij strikt genomen verplicht was op grond van de Afdelingsuitspraak. Daarentegen is het beleid rond Hazara’s als kwetsbare minderheidsgroep ongewijzigd gebleven. Hazara’s kunnen enkel als kwetsbare minderheidsgroep worden aangemerkt als zij afkomstig zijn uit een leefgebied waar zij tot een (gemarginaliseerde) etnische of religieuze minderheid behoren, die aldaar ernstige problemen ondervindt.

Kritiek EHRM op Nederlands beleid

Alle rechters van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof), hebben op 25 februari 2020 bij de uitspraak A.S.N. vs. Nederland vastgesteld dat de manier waarop de Nederlandse autoriteiten het beleid rond risicogroepen en kwetsbare minderheidsgroepen toepast, ertoe leidt dat er geen ‘full and ex nunc’ beoordeling van het 3 EVRM-risico plaatsvindt. In de zaak oordeelde het Hof dat de uitzetting door Nederland van twee Sikh gezinnen naar Afghanistan, geen strijd oplevert met artikel 3 EVRM. De Sikh gezinnen voerden aan dat bij de aanmerking als kwetsbare minderheidsgroep meerdere factoren een rol dienden te spelen, zoals het sociale net werk in Afghanistan, de mogelijkheid om de kinderen naar school te laten gaan en toegang tot huisvesting en werk. Het Hof ging hier in mee, zonder daarbij de conclusie te trekken dat uitzetting in het geval van de Sikh gezinnen zou leiden tot strijd met 3 EVRM. De dissenters bij de uitspraak stelden dat een kleine aanpassing van de Werkinstructie 2013/2014 voldoende is om het beleid te wijzigen in lijn met de uitspraak. Zij raden de Nederlandse autoriteiten aan te kijken naar het Verenigd Koninkrijk, dat bij de beoordeling onder meer rekening houdt met de kwetsbaarheid van alleenstaande vrouwen, de waarschijnlijke financiële situatie van de betrokkenen, de toegang tot huisvesting, de mogelijkheid om religie te praktiseren en de toegang tot onderwijs voor kinderen.

Conclusie

Op 18 december 2019 heeft de Afdeling geoordeeld over Afghanistan als 15c-gebied en de rol van de Hazara-identiteit in de behoefte aan internationale bescherming. Kortgezegd heeft de Afdeling op basis van verschillende rapporten van mensenrechtenorganisaties geen aanleiding gezien Afghanistan, of een aantal provincies ervan, aan te merken als 15c-gebied. Wél heeft de Afdeling aan de staatssecretaris opgedragen dat zij duidelijk moet maken hoe zij het feit dat een persoon behoort tot de Hazara’s betrekt bij de beoordeling van een individueel asielrelaas. Dit heeft geleid tot de aanmerking van Hazara’s als risicogroep, maar heeft niet geleid tot een wijziging in het beleid omtrent kwetsbare minderheidsgroepen.