Wat is de betekenis van nieuwe staatloosheidwetgeving voor de praktijk?

1570

Al sinds 2016 werkt de overheid aan nieuwe wetgeving inzake staatloosheid. Nederland staat bekend als het enige land in Europa dat geen verblijfsrecht verbindt aan de formele vaststelling van staatloosheid. Zal de voorgestelde vaststellingsprocedure voor staatloosheid hierin verandering brengen?

 Door Katja Swider

Sinds het kritische rapport “Mapping Statelessness in the Netherlands” van de UNHCR in 2011 is verschenen, is er veel aandacht vanuit de media, mensenrechtenorganisaties, en wetenschap geweest voor staatloosheid in Nederland. In 2013 heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken in haar rapport “Geen land te bekennen” geconcludeerd dat de Nederlandse wetgeving niet in overeenstemming is met de twee Staatloosheidsverdragen die Nederland heeft geratificeerd. De UNHCR en de ACVZ adviseerden onder anderen om een staatloosheidsprocedure in te voeren die een verblijfsrecht aan erkende staatlozen zou toekennen. Daarnaast stelden zij voor dat in Nederland geboren staatloze kinderen ook Nederlander kunnen worden als zij niet rechtmatig in Nederland verblijven. Naar aanleiding hiervan heeft de overheid aangekondigd dat wetswijzigingen noodzakelijk zijn.

In 2016 werd het eerste concept van de wetswijzigingen gepubliceerd, en werd de Raad van State gevraagd om er advies over uit te brengen. Ruim vier jaar na het eerste concept (en negen jaar na het UNHCR rapport) zijn in december 2020 twee wetsvoorstellen ingediend bij de Tweede Kamer. Na het aftreden van het huidige kabinet werden de wetsvoorstellen op 2 februari 2021 controversieel verklaard, wat inhoudt dat de behandeling ervan pas na de Tweede Kamerverkiezingen dit jaar kan beginnen.

De huidige wetsvoorstellen bestaan uit twee delen: (1) een nieuwe staatloosheidsvaststellingsprocedure in Nederland; (2) een nieuw optierecht op het Nederlanderschap voor in Nederland geboren staatloze kinderen zonder ‘toelating’, ofwel rechtmatig verblijf, en het intrekken van voorbehouden bij het Verdrag betreffende de status van staatlozen van 1954. Dit blog richt zich op het eerste deel, de vaststellingsprocedure. Het tweede deel wordt in een vervolgblog behandeld.

Wie stelt staatloosheid vast?
De nieuwe staatloosheidsvaststellingsprocedure wordt een civiele procedure bij de rechtbank Den Haag, met mogelijkheid tot cassatie bij de Hoge Raad en geen vreemdelingrechtelijke procedure. Dit betekent dat er geen verblijfsrechten gekoppeld zijn aan een erkenning van staatloosheid (zie onder), het gaat alleen om een vaststelling van de status van een persoon. De procedure lijkt op de procedure waarin het Nederlanderschap van een persoon wordt vastgesteld op grond van artikel 17 van de Rijkswet op het Nederlanderschap. De IND wordt wel betrokken bij de staatloosheidsvaststellingsprocedure en krijgt hierin ook een formele rol; zij “fungeert […] als een soort adviseur/deskundige van de rechter”.

Behalve de rechtbank Den Haag kunnen andere bestuursorganen, zoals gemeentes, “evidente staatloosheid” nu al zelf vaststellen. Gemeentes registreren namelijk al de nationaliteitsstatus, en in zeer beperkte omstandigheden de staatloosheid, van ingeschrevenen in de Basisadministratie Personen (BRP, de voormalige Gemeentelijke Basis Administratie). Die registraties blijven geldig en gemeentes kunnen na het inwerkingtreden van de nieuwe wet nog steeds in evidente gevallen zelf staatloosheid erkennen. Registratie in de BRP is een bestuursrechtelijke procedure.

Wie mag een verzoek indienen?
Een verzoek bij de rechtbank Den Haag tot vaststelling van staatloosheid kan door iedereen ingediend worden die “daarbij onmiddellijk belang heeft” en “in Nederland zijn woonplaats of gewone verblijfplaats heeft”. Opvallend is dat voor de vaststelling van staatloosheid, de aanvrager geen rechtmatig verblijf hoeft te hebben, dus ook in Nederland verblijvende ongedocumenteerde staatlozen kunnen in theorie als staatloos worden erkend. Voor deze personen is het echter moeilijk een “onmiddellijk belang” bij de vaststelling van staatloosheid aan te tonen, aangezien er geen verblijfsrechten aan de erkenning van staatloosheid gekoppeld zijn (zie onder). De overheid maakt in de Memorie van Toelichting duidelijk dat dit ook de bedoeling is, en definieert de doelgroep van de vaststellingsprocedure als “vooral […] personen die wel rechtmatig verblijf hebben, maar slecht of niet gedocumenteerd zijn en daarom momenteel niet als staatloos in de basisregistratie personen kunnen worden geregistreerd”.

Wie wordt als staatloos erkend?
Staatloosheid wordt vastgesteld als volgens de rechtbank “niet is gebleken dat de verzoeker door enige staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd”. Daarbij maakt het niet uit of een individu zijn of haar eigen staatloosheid heeft veroorzaakt, door afstand te doen van zijn of haar nationaliteit of door geen gebruik te maken van een mogelijkheid om een nationaliteit te verkrijgen. Volgens de Memorie van Toelichting is bepalend of de verzoeker “op het toetsingsmoment in het bezit is van een nationaliteit”.

Hetzelfde geldt voor individuen die vallen onder de uitsluitingsgronden van het Staatloosheidverdrag van 1954. Het gaat onder meer om plegers van ernstige misdrijven of misdrijven tegen de menselijkheid. Het Staatloosheidsverdrag bepaalt, net als het Vluchtelingenverdrag, dat aan deze personen bescherming kan worden geweigerd. Het feit dat een persoon onder een uitsluitingsgrond valt, heeft geen invloed op vaststelling van staatloosheid zelf, ook oorlogsmisdadigers kunnen staatloos zijn. Wel kan aan individuen die onder deze uitsluitingsgronden vallen toegang tot bepaalde rechten worden onthouden.

Wat hebben de staatlozen aan de erkenning van staatloosheid?
Uitspraken van de rechtbank Den Haag waarin staatloosheid is vastgesteld, zijn bindend op “elk met de uitvoering van enige wettelijke regeling belast orgaan”, zolang niet is gebleken dat de betrokkene een nationaliteit heeft verworven. Staatlozen zonder rechtmatig verblijf kunnen een “identificatiedocument” krijgen als zij hun biometrische gegevens ter beschikking stellen en de leges, waarvan de hoogte nog moet worden bepaald, betalen.

Zoals gezegd, leidt het vaststellen van staatloosheid echter niet tot een verblijfsrecht. Ook tijdens de periode waarin een persoon moet wachten op een uitspraak van de rechtbank, is er geen rechtmatig verblijf. Het gebrek aan vooruitzicht tot regularisatie van verblijf voor de staatlozen die Nederland niet kunnen verlaten, heeft veel kritiek gekregen, onder meer van de Raad van State en van het VN-Mensenrechtencomité. Nederland staat bekend als het enige land in Europa dat geen verblijfsrecht verbindt aan een formele erkenning van de staatloosheidsstatus. Toch is de regering tot nu toe bij haar standpunt gebleven dat er geen internationale verplichting bestaat om verblijfsrecht aan de staatlozen te verlenen.

Staatlozen die al rechtmatig in Nederland verblijven (op grond van bijvoorbeeld een asielvergunning of een vergunning voor gezinshereniging) kunnen na formele erkenning van hun staatloosheid gebruik maken van een versnelde naturalisatieprocedure volgens Artikel 8(1c,4) RWN en een reisdocument voor vreemdelingen krijgen op grond van Artikel 13 Paspoortwet. Dit is op dit moment al mogelijk als staatloosheid door de gemeente is vastgesteld. De vaststellingsprocedure bij de rechtbank zou deze rechten toegankelijker maken voor personen wier staatloosheid niet zonder nader onderzoek evident is.

Bovendien kunnen in Nederland geboren staatloze kinderen na drie jaar rechtmatig verblijf op basis van Artikel 6(1b) RWN het Nederlanderschap verkrijgen. In Nederland geboren staatloze kinderen die niet rechtmatig in Nederland verblijven, hebben momenteel nog erg weinig aan een formele erkenning van hun staatloosheid. Het tweede voorstel tot wetswijziging dat tegelijkertijd werd ingediend met het voorstel voor de invoering van een staatloosheidsvaststellingsprocedure, introduceert echter een nieuw optierecht voor onrechtmatig verblijvende in Nederland geboren kinderen.

Conclusie
Na jaren van voorbereiding ligt er een wetsvoorstel voor het vaststellen van staatloosheid bij de Tweede Kamer. De procedure wijkt op een cruciaal punt af van het advies van de ACVZ, de UNHCR en de Raad van State– het kent geen verblijfrechten toe aan erkende staatlozen. De procedure zou dus een oplossing kunnen bieden voor staatlozen die al rechtmatig in Nederland verblijven, maar door onduidelijkheid over hun nationaliteitsstatus niet kunnen naturaliseren (bijvoorbeeld degenen die onder de pardonregelingen vielen). Staatlozen zonder rechtmatig verblijf kunnen in theorie ook om erkenning van hun staatloosheid vragen bij de rechtbank, maar zij moeten daarvoor een “onmiddellijk belang” aantonen. Aangezien dat belang niet de regularisatie van hun status kan zijn, is het onduidelijk of deze vaststellingsprocedure veel voor ongedocumenteerde staatlozen in Nederland kan betekenen.