Wat voor financiële problemen ondervinden legale en Nederlandse partners in gemengdestatusgezinnen?

651

Gemengdestatusgezinnen zijn gezinnen waarbij er een partner niet rechtmatig in Nederland verblijft en de andere partner een permanente verblijfsstatus of de Nederlandse nationaliteit bezit. Deze gezinsstatus brengt financiële problemen met zich mee, ook voor de partner mét rechtmatig verblijf of de Nederlandse nationaliteit. Wat zijn deze problemen precies?

Door Betty de Hart en Judith de Jong

Inleiding

Sinds de Koppelingswet uit 1998  zijn migranten zonder rechtmatig verblijf uitgesloten van sociale voorzieningen (Artikel 10 Vw). Als onderdeel van het ‘geïntegreerd vreemdelingenbeleid’ had deze wet tot doel te voorkomen dat niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen een ‘schijn van legaliteit’ zouden kunnen bewerkstelligen, waardoor ze moeilijk uitzetbaar zouden worden. Door het niet-rechtmatig verblijvende vreemdelingen moeilijker te maken hun verblijf in Nederland voort te zetten, zou hun vertrek moeten worden bewerkstelligd. De Kinderombudsman schatte dat in 2015 in 4.000 gezinnen een niet-rechtmatig verblijvende ouder met een Nederlands kind is betrokken.

Maar ook legale migranten of Nederlanders die een relatie of gezin hebben met een niet-rechtmatig verblijvende migrant ondervinden de gevolgen. Dit blog gaat in op deze consequenties.

Juridisch kader

In 2005 is de Awir (Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen) ingevoerd. Deze Awir heeft tot doel mensen financiële ondersteuning te bieden met een inkomensafhankelijke toeslag in de kosten voor wonen, zorg en kinderopvang. Het gaat daarbij om huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag en kindgebonden budget, die door de Belastingdienst worden verstrekt. Met de Awir, wordt ook de legale of Nederlandse partner van een niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling uitgesloten van sociale voorzieningen. Artikel 9 lid 2 Awir is de uitsluiting van de legale of Nederlandse partner vastgelegd door expliciet te stellen dat wanneer de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijft in Nederland, geen aanspraak heeft op een tegemoetkoming.

Het recht op en de hoogte van de toeslag wordt daarmee medebepaald door de vraag wie de toeslagpartner is. Onder ‘partner’ wordt verstaan degene die volgens de Basis Registratie Personen (BRP) op hetzelfde woonadres staat ingeschreven (of ze nu samenwonen of niet), die samen een kind hebben, getrouwd zijn, of een geregistreerd partnerschap hebben afgesloten. In de laatste twee gevallen blijft het stel juridisch gezien als partners gelden als ze gescheiden gaan wonen (artikel 3 lid 2 Awir). Dit is het zogenaamde ‘doorkoppelingsbeginsel’.

Tevens heeft de legale of Nederlandse partner geen recht op toeslagen voor de kinderopvang (art. 1.6 Wet op de Kinderopvang). Ook zijn er gevolgen voor de zogeheten ALO-kop. Dit is een extra inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders die ook wordt verstrekt door de Belastingdienst. Op grond van artikel 2, lid 6 van de Wet op het Kindgebonden Budget heeft de ouder die geen (toeslag)partner heeft, aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget. Wanneer de legale of Nederlandse partner trouwt met een vreemdeling, ook als deze geen vergunning tot verblijf heeft, wordt deze als toeslagpartner gezien, zelfs als zij niet  samen leven of  de partner nog in het buitenland verblijft. Er is dan dus geen recht op de ALO-kop.

De in 2015 ingevoerde Participatiewet handhaafde de al langer bestaande uitsluiting van de niet-rechtmatig verblijvende partner van de bijstand. Tegelijkertijd telt deze niet-rechtmatige verblijvende partner wél mee voor de berekening van het gezinsinkomen als zogeheten ‘toeslagpartner’ volgens de Kostendelersnorm. Deze Kostendelersnorm stelt dat naarmate het aantal volwassenen in één huishouden toeneemt, de bijstandsuitkering omlaag gaat. Het idee achter deze norm is dat samenwonende partners vaste huishoudelijke lasten kunnen delen, waardoor hun totale kosten lager uitvallen. Daarnaast wordt ervan uitgegaan dat de niet-rechtmatig verblijvende toeslagpartner bijdraagt in de kosten van levensonderhoud van het gezin, hoewel deze is uitgesloten van legale arbeid. Het belangrijkste gevolg van deze berekening van het gezinsinkomen is dat de legale of Nederlandse partner nog slechts recht heeft op 50% van de ‘normale’ totale bijstandsnorm.

Gevolgen vergroot

De financiële consequenties worden nog vergroot door het feit dat in Nederland verblijfsvergunningen worden ingetrokken met terugwerkende kracht tot het moment dat de verblijfsgrond is komen te vervallen. Als gevolg daarvan verliezen gezinnen  niet alleen het recht op toeslagen, maar moeten zij soms ook de jarenlang ‘ten onrechte’ ontvangen toeslagen terugbetalen. Dit geldt niet voor de bijstandsuitkering. Daarnaast komt het voor dat ze boetes moeten betalen wegens het niet tijdig informeren van de autoriteiten over veranderingen in hun situatie. Wel behoudt de niet-rechtmatig verblijvende partner die eerder rechtmatig verblijf had op grond van een verblijfsvergunning het recht op toeslagen gedurende een aansluitende verblijfsrechtelijke vervolgprocedure (art. 9 lid 1 Awir). Dit geldt echter niet voor de hoger beroepsprocedure. Het instellen van hoger beroep levert immers geen rechtmatig verblijf op in de zin van artikel 8 Vw.

Verenigbaar met het discriminatieverbod?

In de Memorie van Toelichting van de Awir wordt de uitsluiting van de legale of Nederlandse partner als volgt beargumenteerd:

‘Bij afwezigheid van een dergelijke bepaling zou een vreemdeling die niet rechtmatig verblijf houdt indirect kunnen meeprofiteren van tegemoetkomingen die aan belanghebbende worden toegekend. Dit is in strijd met hetgeen destijds met de Koppelingswet is beoogd. Daarom worden er tevens eisen gesteld aan de verblijfsstatus van de partner.’

Deze toelichting heeft alleen betrekking op de uitsluiting van de niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling, maar niet op de uitsluiting van de legale of Nederlandse partner zelf. In de Memorie van Toelichting op de kostendelersnorm is geen argumentatie te vinden met betrekking tot vreemdelingen als kostendeler van een legale of Nederlandse partner.

In de jurisprudentie is de uitsluiting van  de legale of Nederlandse partner va de toeslagen meermaals aan de orde gekomen en dan met name de vraag of hier sprake is van verboden discriminatie (artikel 14 EVRM)  in samenhang met het recht op respect voor privé- en familieleven (artikel 8 EVRM). Zowel nationaal als internationaal hebben rechters geoordeeld dat de uitlating verenigbaar is met deze bepalingen. Het EHRM aanvaardde de rechtvaardiging van de Nederlandse overheid dat de maatregel noodzakelijk was voor de effectieve uitoefening van migratiecontrole. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan er sprake zijn van een schending van deze bepalingen.

Wanneer is er sprake van uitzonderlijke omstandigheden?

Tot nu toe de enige zaak waarin de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vond dat er sprake was van dergelijke uitzonderlijke omstandigheden betrof de intrekking van de zorgtoeslag en kindgebonden budget bij een Nederlandse man. De partner van deze Nederlandse man  had als gevolg van haar chronische ziekte haar rechtmatig verblijf op grond van studie verloren. Zij hadden samen een baby van een paar maanden oud. De Afdeling sprak van ‘zodanig bijzondere omstandigheden’ vanwege de ziekte van de vrouw en hun paar maanden oude baby dat het stopzetten van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget onverenigbaar is met het discriminatieverbod in samenhang met het recht op privé- en familieleven. In de uitspraak erkende de Afdeling tevens dat het weliswaar niet het doel was van de wetgeving om partners van elkaar te scheiden, maar dat dit wel het onbedoelde effect kon zijn van de intrekking van toeslagen op grond van de Awir.

In latere uitspraken is er vooral duidelijk geworden  wat niet onder bijzondere omstandigheden vallen. Zo voerde in 2018 een Nederlandse partner tevergeefs aan dat zijn situatie als alleenstaande ouder van twee zeer jonge kinderen met een in het buitenland verblijvende partner ook als bijzondere omstandigheid moest worden aangemerkt. Een uitspraak betrof een situatie waarbij er sprake was van een kind met een ontwikkelingsachterstand, vermoeden van autisme en een ernstig verstoord hechtingsproces. Daarnaast kampte een van de ouders met posttraumatische stress gecombineerd met depressieve en chronisch suïcidale gedachten.  De Afdeling onderkende de ernst van hun situatie, maar oordeelde  dat er geen sprake was van zodanig bijzondere omstandigheden dat de legale partner recht heeft op de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag. In een andere uitspraak uit hetzelfde jaar werd dreigende dakloosheid van een gezin ook niet als een bijzondere omstandigheid aangemerkt.

Conclusie

Wanneer iemand met rechtmatig verblijf of de Nederlandse nationaliteit een gezin heeft met een migrant zonder verblijfsrecht, wordt hij of zij uitgesloten van de toeslagen die door de belastingdienst worden verstrekt.  Deze uitsluiting heeft tot gevolg dat gemengdestatusgezinnen afhankelijk worden van kerken, voedselbanken, gemeentes en leningen van familie en vrienden voor hun levensonderhoud en vaak onder het  bestaansminimum terecht komen. Tot nu toe zijn algemene argumenten van restrictief migratiebeleid door zowel nationale als internationale rechters voldoende geacht als rechtvaardiging van de uitsluiting van Nederlanders en rechtmatig verblijvende vreemdelingen en niet in strijd met het discriminatieverbod van artikelen 8 jo 14 EVRM geacht. Alleen in uitzonderlijke, individuele omstandigheden wordt een afwijking van het beginsel van uitsluiting van voorzieningen noodzakelijk geacht. Ons inziens blijft de vraag aan de orde of met een algemene verwijzing naar het restrictief vreemdelingenbeleid deze uitsluiting van de legale of Nederlandse partner voldoende is gerechtvaardigd.

Dit blog is een verkorte versie van het artikel ‘Gemengdestatusgezinnen’ in A&MR nr. 6/7.