Met Europees recht nationaal recht ontduiken?

451

EU-gezinsherenigingsrecht is soepeler dan Nederlands recht, maar het is alleen van toepassing op Nederlanders die in een ander land verblijven. Is een vakantie voldoende om onder de Europese regels te vallen? Of moet de vreemdeling werk hebben? En grensarbeid dan? De zogeheten Europa-route toegelicht.

Door Nadia Ismaili

De toepasselijke EU-regels
Iedereen met de nationaliteit van een EU-lidstaat is Unieburger. Wanneer Unieburgers én hun familieleden naar een andere EU-lidstaat reizen hebben zij, op grond van Richtlijn 2004/38 (de Unieburgerrichtlijn), het recht op één van de drie verschillende soorten van verblijf: een verblijfsrecht voor maximaal 3 maanden, een verblijfsrecht voor langer dan drie maanden en een permanent verblijfsrecht. Hoewel aan bepaalde voorwaarden moet worden voldaan om aanspraak te maken op deze rechten, zijn deze voorwaarden soepeler dan de nationale gezinsherenigingsregels. De gezinsleden hoeven bijvoorbeeld geen inburgeringsexamen te doen, de kosten voor de verblijfsdocumenten zijn veel lager en de Unieburger hoeft niet te voldoen aan de Nederlandse inkomenseis. Deze gezinsherenigingsregels voor Unieburgers en hun familieleden zijn uitgebreid aan bod gekomen in het eerdere blog: Het recht op gezinsleven II: de EU.

De Europa-route
Het ligt echter nog iets ingewikkelder: Unierecht geldt namelijk pas na migratie. Voor een in Nederland woonachtige Nederlander die zijn familielid naar Nederland wil halen, gelden deze soepelere EU-regels niet. De EU-regels zijn pas van toepassing wanneer een Unieburger van het recht op vrij verkeer gebruik maakt of heeft gemaakt. Er is dus een onderscheid tussen Unieburgers die in een andere lidstaat zijn gaan wonen en Unieburgers die alleen in hun eigen lidstaat hebben verbleven.

Als er echter eenmaal gemigreerd is, blijven de EU-regels van toepassing, ook als de Unieburger weer terugkeert naar zijn eigen lidstaat. Het idee hierachter is dat de uitoefening van het recht op vrij verkeer niet mag worden belemmerd. De Unieburger moet daarom het in een andere EU-lidstaat uitgeoefende gezinsleven ook bij terugkomst kunnen behouden. Want als hij zijn gezinsleven niet zou mogen voortzetten, zou hij wellicht überhaupt afzien van zijn recht op vrij verkeer. Anders gezegd, als je als Nederlander in Duitsland samenleeft met je Ghanese partner, en bij terugkeer naar Nederland je Ghanese partner niet langer bij je mag verblijven, zal je of minder snel naar Duitsland vertrekken of minder snel naar Nederland terugkeren. Dat een Nederlander afziet van migratie naar of vanuit Duitsland is een belemmering van het recht op vrij verkeer, volgens de EU-regels.

Nu de Europese regels voor gezinshereniging soepeler zijn, kan het voor een Unieburger aantrekkelijk zijn om (tijdelijk) te verhuizen naar een andere lidstaat. Door die verhuizing wordt het EU-recht op hem van toepassing en kan hij profiteren van de soepele regels. Zo’n tijdelijke verhuizing wordt ook wel aangeduid als de Europa-route (of soms de België- of Duitsland-route omdat die landen vanuit Nederland als bestemming het meest voor de hand liggen). In de Nederlandse politiek is veel discussie (geweest) over de Europa-route. Het gebruik maken van het recht op vrij verkeer met geen ander doel de strenge Nederlandse gezinsherenigingsregels te omzeilen wordt ook wel misbruik van Europees recht genoemd.

De vraag is natuurlijk wanneer een EU-burger lang genoeg in de andere lidstaat heeft verbleven om voor het soepelere EU-recht in aanmerking te komen. Is een vakantie van een week voldoende, of gaat het om minstens een half jaar? Het Hof van Justitie (het Hof) stelt dat er sprake moet zijn geweest van reëel en daadwerkelijk verblijf in een andere lidstaat. Voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), de hoogste vreemdelingenrechter, was echter niet altijd duidelijk wanneer daarvan nu precies sprake is. De Afdeling stelde daarom prejudiciële vragen aan het Hof. De Afdeling wilde van het Hof weten of:

–        de EU-regels ook van toepassing zijn als de Unieburger in een andere EU-lidstaat heeft verbleven, maar daar niet heeft gewerkt;
–        er een minimale verblijfsduur in een andere lidstaat vereist is, en zo ja, of dat een periode van aaneengesloten verblijf moet zijn of dat meerdere verblijven van korte duur (zoals weekenden of vakanties) ook voldoende zijn;
–        de EU-regels ook van toepassing kunnen zijn in het geval een Unieburger woonachtig is in zijn eigen lidstaat, maar zich voor werk regelmatig (als grensarbeider) naar een andere EU-lidstaat verplaatst?

De zaak O. & B.: daadwerkelijk verblijf
Op 12 maart 2014 heeft het Hof in de zaak O. & B. (C-456/12)antwoord gegeven op de eerste twee vragen. Dit zijn twee verschillende, maar vergelijkbare zaken waarin de vraag voorligt of de Nederlandse Unieburger een gezinslid van buiten de EU mag laten overkomen. De Unieburgers zijn in beide gevallen woonachtig in Nederland maar hebben wel enige tijd, samen met hun Nigeriaanse en Marokkaanse partner doorgebracht in respectievelijk Spanje en België. Zonder daar te werken, om precies te zijn.

Het Hof herhaalt dat er voor een beroep op de Europese gezinsherenigingsregel sprake moet zijn geweest van daadwerkelijk verblijf in een andere lidstaat. Dit verblijf hoeft echter niet als werknemer te zijn. Het Hof stelt dat het verblijf van de Unieburger in een andere lidstaat zodanig moet zijn dat de Unieburger in die andere lidstaat een gezinsleven moet kunnen opbouwen of bestendigen. Volgens het Hof is dit niet het geval wanneer de Unieburger minder dan drie maanden in een andere lidstaat heeft verbleven. Bij een verblijf van minder dan drie maanden, was het namelijk niet de bedoeling om je zodanig te vestigen dat dit gunstig is voor het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven. De Unieburger moet dus tenminste drie maanden in een andere lidstaat verblijven, eerdere verblijven van korte duur tellen niet mee. Dus als je, zoals in het geval van B., als Unieburger doordeweeks woont en werkt in Nederland maar in het weekend samen met je partner (die niet de nationaliteit van een EU-lidstaat bezit) in België verblijft, zal dit waarschijnlijk niet voldoende zijn om in aanmerking te komen voor de soepele Europese regels.

Wanneer een Unieburger daarentegen drie maanden of langer heeft verbleven in een andere lidstaat en daar zijn gezinsleven heeft uitgeoefend, wijst dit volgens het Hof op vestiging. En dus op daadwerkelijk verblijf. Dit kan volgens het Hof dan hand in hand gaan met het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven. De reden dat het Hof aansluiting lijkt te zoeken bij een periode van drie maanden is dat een Unieburger pas vanaf drie maanden verblijf in een andere lidstaat aan een aantal voorwaarden moet voldoen, zoals het beschikken over voldoende middelen van bestaan en een ziektekostenverzekering. Wanneer je als Unieburger aan die voorwaarden voldoet, getuigt dit van vestiging, en niet van een vlugge poging om de strenge nationale regels te omzeilen, aldus het Hof.

De zaak S. & G.: grensarbeiders
In de zaak S. & G. (C-457/12) gaat het Hof in op de derde vraag, namelijk de situatie van grensarbeiders. Ook hier betreft het twee verschillende maar vergelijkbare zaken. De vraag die in deze zaken voorligt is of een Nederlander – dus Unieburger – herenigd mag worden met zijn niet-Europese echtgenoot (in de zaak G.) of schoonmoeder (in de zaak S.). De Unieburgers zijn in beide gevallen woonachtig in Nederland, maar verplaatsen zich voor werk regelmatig naar België.

Het Hof oordeelt dat de situatie van grensarbeiders valt onder het EU-recht. Het maakt daarbij niet uit of de Unieburger werkt voor een werkgever die gevestigd is in zijn eigen lidstaat of in een andere lidstaat. Het enige dat van belang is, is dat de Unieburger werkzaamheden verricht in een andere EU-lidstaat. Het Hof bepaalt daarnaast dat het verrichten van grensoverschrijdende werkzaamheden in sommige gevallen ook kan leiden tot de toekenning van een verblijfsrecht aan een familielid van een Unieburger in de eigen lidstaat. Dit is het geval als het familielid het mogelijk maakt dat de Unieburger werkzaamheden uitoefent in een andere EU-lidstaat, en dus zijn recht op vrij verkeer uitoefent. Hierbij kun je denken aan een familielid dat zorgt voor de (gezamenlijke) kinderen van het gezin. Wanneer in dat geval geen verblijfsrecht wordt toegekend kan dit tot gevolg hebben dat de Unieburger ervan weerhouden wordt om zich voor werk naar een andere EU-lidstaat te verplaatsen. Het Hof geeft wel aan dat een echtgenoot die voor de kinderen zorgt, zoals in de zaak G., eerder in aanmerking zal komen voor een afhankelijk verblijfsrecht dan een oma, zoals in de zaak S.

De prejudiciële antwoorden
Dus nog even in het kort wat het Hof van Justitie nu eigenlijk heeft gezegd: de EU-regels kunnen van toepassing zijn op de Unieburger die in een andere EU-lidstaat heeft verbleven, maar daar niet heeft gewerkt. De Unieburger moet dan wel minimaal drie maanden in die andere EU-lidstaat hebben verbleven. Dit moet een periode van aaneengesloten verblijf zijn, meerdere verblijven van korte duur (zoals weekenden of vakanties) zijn niet voldoende om onder de werking van het EU-recht te vallen.

De EU-regels kunnen ook van toepassing zijn in het geval een Unieburger woonachtig is in zijn eigen lidstaat, maar zich voor werk regelmatig (als grensarbeider) naar een andere EU-lidstaat verplaatst. Dit is het geval als het niet-Europese familielid van de Unieburger het mogelijk maakt dat de Unieburger werkzaamheden uitoefent in een andere EU-lidstaat.

Het Hof laat het overigens aan de nationale rechter over om te beoordelen of in deze specifieke gevallen een verblijfsrecht moet worden toegekend. De Afdeling moet dus op basis van deze antwoorden uitspraak doen in de nationale procedures van O., B., S. & G..