Een belangrijk deel van de gezinsmigratie wordt gereguleerd door het EU-recht. Onder welke voorwaarden is gezinshereniging mogelijk in dit EU-recht?
Door Nadia Ismaili
Gezinsmigratie?
Gezinsmigratie wordt beheerst door een ingewikkeld pakket aan regels. Naast specifieke Nederlandse regels, zijn er twee verschillende Europese regimes van toepassing: die van het EU-recht en die van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Na een overzicht van de nationale regels en het EVRM in het eerdere blog ‘Het recht op gezinsleven I: het EVRM’, staat in dit blog het EU-recht centraal.
Binnen de EU is er niet één coherente set van regels die het Europese migratierecht in zijn geheel vastlegt. Er zijn verschillende regels voor verschillende situaties en nationaliteiten. Deze zijn vastgelegd in het Verdrag inzake de werking van de EU en in EU richtlijnen, waarin dat verdrag nader wordt uitgewerkt. In dit blog zal ik mij beperken tot een bespreking van de Unieburgerrichtlijn, die het op vrij verkeer en verblijf van Unieburgers en hun gezinsleden regelt, en de Gezinsherenigingsrichtlijn, die het recht op gezinshereniging voor derdelanders regelt Derdelanders zijn vreemdelingen die niet de nationaliteit van een EU-lidstaat hebben.
Het systeem
In het kort komt het erop neer dat de gunstigste voorwaarden gelden voor gezinsleden van Unieburgers die naar een andere lidstaat zijn gemigreerd. Die gunstige voorwaarden gelden ook als de gezinsleden zelf geen Unieburger zijn. Minder gunstig zijn de voorwaarden voor gezinsleden die zelf derdelander zijn en die willen verblijven bij een derdelander die legaal in een lidstaat verblijft. Het minst gunstig zijn de voorwaarden voor gezinsleden die zelf derdelander zijn en die gezinslid zijn van een in Nederland wonende Nederlander.
Unieburgerrichtlijn: het vrij verkeer van Unieburgers
Iedereen die de nationaliteit heeft van een EU-lidstaat, bezit ook automatisch de status van Unieburger. Unieburgers en hun familieleden hebben, wanneer zij naar een andere EU-lidstaat reizen, op grond van de Unieburgerrichtlijn drie verschillende verblijfsrechten: een verblijfsrecht voor maximaal 3 maanden, een verblijfsrecht voor langer dan drie maanden en een permanent verblijfsrecht. Er is een aantal voorwaarden waar aan moet worden voldaan.
Voor een verblijf van maximaal drie maanden is er geen andere voorwaarde dan het bezit van een geldig legitimatiebewijs (artikel 6). Dit geldt ook voor familieleden die de Unieburger begeleiden of die zich bij de Unieburger voegen, ook al hebben zij niet de nationaliteit van een EU-lidstaat. Voor een verblijf van langer dan drie maanden komen er echter meer voorwaarden kijken. De Unieburger moet:
- ofwel een werknemer of zelfstandige zijn (economisch actief zijn);
- ofwel over voldoende bestaansmiddelen beschikken voor zichzelf en zijn of haar familie en bovendien een ziektekostenverzekering hebben. Dit is om te voorkomen dat zij ten laste van het sociale bijstandsstelsel van de gastlidstaat zullen komen;
- ofwel als student een opleiding volgen en over voldoende bestaansmiddelen beschikken voor zichzelf en zijn of haar familie en bovendien een ziektekostenverzekering hebben (artikel 7).
Familieleden van de Unieburger die binnen één van deze categorieën valt mogen de Unieburger begeleiden of zich bij de Unieburger voegen. Na vijf jaar van onafgebroken legaal verblijf in een gastlidstaat verkrijgt de Unieburger een permanent verblijfsrecht dat niet meer afhankelijk is van deze voorwaarden (artikel 16). Dit permanente verblijfsrecht komt ook toe aan de familieleden van de Unieburger.
Familieleden van Unieburgers
De rechten van Unieburgers zijn dus ook steeds van toepassing op familieleden van Unieburgers. Het in de buurt hebben van familie wordt gezien als een voorwaarde om van het recht op vrij verkeer gebruik te maken. Artikel 2 van de Unieburgerrichtlijn geeft aan wie er nu precies onder het begrip familieleden valt. Dit zijn de echtgenoot, de geregistreerde partner, de kinderen van de Unieburger of van zijn partner die, of jonger zijn dan 21 jaar, of die afhankelijk zijn van de Unieburger of zijn partner en de directe bloedverwanten van de Unieburger of zijn partner in opgaande lijn die afhankelijk zijn van de Unieburger of zijn partner (bijvoorbeeld ouders of grootouders). Ook echtgenoten van gelijk geslacht behoren dus in alle lidstaten volgens de Unieburgerrichtlijn als gehuwden te worden behandeld. Nu echter het homohuwelijk niet in alle lidstaten is erkend, kan dat tot strubbelingen leiden. In Nederland speelt dat probleem geen rol.
In het geval van ongehuwde stellen, al dan niet van gelijk geslacht, is de rechtspositie die de Unieburgerrichtlijn biedt zwakker. Stellen die een duurzame relatie hebben, maar die niet zijn getrouwd en ook geen geregistreerd partnerschap zijn aangegaan, vallen niet onder de definitie familielid zoals in de Unieburgerrichtlijn. Wel is in artikel 3 opgenomen dat de lidstaten de toegang moeten vergemakkelijken van personen die niet onder het begrip van familielid vallen, maar die afhankelijk zijn van de Unieburger of met wie de Unieburger een deugdelijke, duurzame relatie heeft. In Nederland worden de gunstige regels van de Unieburgerrichtlijn grotendeels ook toegepast op ongehuwde stellen.
De België-, Duitsland- of Europa-route
De gezinsherenigingsregels voor Unieburgers en hun familieleden zijn soepeler dan de nationale gezinsherenigingsregels. Zo hoeven de gezinsleden geen inburgeringsexamen te doen, zijn de kosten voor de verblijfsdocumenten veel lager en hoeft niet te worden voldaan aan de Nederlandse inkomenseis. Hoewel er aan Unieburgers die niet werken wel de voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen wordt gesteld, eist het EU-recht dat er ook dan altijd wordt gekeken naar de persoonlijke omstandigheden van de betrokkenen (artikel 8). Dit is een aanmerkelijk minder harde eis, dan in nationale wetten wordt gesteld.
Voor een Nederlander die alleen in Nederland verblijft en die zijn familielid naar Nederland wil halen gelden deze soepelere regels niet. De EU-regels zijn pas van toepassing als je van het recht op vrij verkeer gebruik maakt of hebt gemaakt. Wanneer de Unieburger terugkeert naar de eigen lidstaat zijn nog steeds de EU-regels van toepassing. Omdat de Europese regels soepeler zijn, kan het daarom aantrekkelijk zijn om (tijdelijk) te verhuizen naar een andere lidstaat om ook na terugkeer naar Nederland onder de werking van het EU-recht te vallen. Het verhuizen naar een andere lidstaat om zo aanspraak te maken op de soepelere Europese regels, wordt ook wel aangeduid als de België-, Duitsland- of Europa-route. Er moet daarbij zoals blijkt uit de rechtspraak sprake zijn van reëel en daadwerkelijk verblijf in een andere lidstaat. Voor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is het niet altijd duidelijk wanneer hiervan sprake is. De Afdeling heeft hierover vragen gesteld aan het Hof van Justitie.
De Gezinsherenigingsrichtlijn
De Gezinsherenigingsrichtlijn is ook van toepassing op toegelaten vluchtelingen. Ook hier geldt weer dat een Nederlander die zijn familielid naar Nederland wil halen niet onder deze richtlijn valt, op hem zijn alleen de – minder gunstige – nationale regels van toepassing. Nu veel derdelanders die in Nederland wonen inmiddels tot Nederlander zijn genaturaliseerd, vallen zij buiten het bereik van deze richtlijn.
Wie komen in aanmerking?
Artikel 3 bepaalt dat de derdelander die met zijn gezin herenigd wil worden in het bezit moet zijn van een verblijfstitel met de geldigheidsduur van één jaar of langer endat hij kan verwachten dat aan hem een permanent verblijfsrecht wordt toegekend. Artikel 4 geeft aan welke gezinsleden voor toegang en verblijf in aanmerking komen:
- de echtgenoot;
- de minderjarige kinderen van het paar;
- of de minderjarige kinderen van een van hen beiden. De derdelander of zijn echtgenoot moet dan wel het gezag hebben over die kinderen en de kinderen moeten van de derdelander of zijn echtgenoot afhankelijk zijn.
De lidstaten mogen zelf beslissen of zij ook toegang en verblijf verlenen aan de ongehuwde of geregistreerde partner (en zijn minderjarige kinderen). In Nederland is dit het geval. De lidstaten mogen ook eisen dat de derdelander een minimumleeftijd heeft, voor zijn echtgenoot zich bij hem kan voegen. Deze mag maximaal 21 jaar zijn, in Nederland is deze minimumleeftijd inderdaad ingevoerd.
Overige voorwaarden
Lidstaten mogen een verzoek tot verblijf afwijzen, of een verblijfstitel intrekken dan wel niet verlengen om redenen van openbare orde, veiligheid of volksgezondheid of in het geval van bedrog (artikel 6 en 16). Daarnaast mogen lidstaten eisen dat de gezinshereniger beschikt over huisvesting, een ziektekostenverzekering voor hemzelf en zijn gezinsleden en over stabiele en regelmatige inkomsten (artikel 7). Ook kunnen de lidstaten eisen dat er aan bepaalde integratievoorwaarden wordt voldaan (artikel 7). Voor vluchtelingen gelden er wat alle bovengenoemde eisen betreft gunstigere bepalingen (artikel 10, 11 en 12).
In het geval van afwijzing, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel moeten de lidstaten altijd rekening houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband, met de duur van het verblijf in de lidstaat en met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst (artikel 17). Als aan alle in de richtlijn vermelde voorwaarden is voldaan, zijn de lidstaten verplicht om gezinshereniging toe te staan. Het Hof van Justitie stelt in zijn rechtspraak dat het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn het bevorderen van gezinshereniging is. Gezinshereniging is de algemene regel en de mogelijkheden om dit recht te beperken moeten strikt worden geïnterpreteerd. Dit geldt dus ook voor de voorwaarde van stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten. Er moet altijd naar de individuele omstandigheden worden gekeken, want aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn mag geen afbreuk worden gedaan. Bij de toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn worden rechten en beginselen uit het EVRM en het Handvest van de Grondrechten van de EU erkend.
