Hof van Justitie: inburgeringsplicht mag, boete mogelijk te hoog

1172

Op 4 juni jl. bepaalde het EU Hof van Justitie dat een inburgeringsplicht voor lang verblijvende vreemdelingen van buiten de Europese Unie niet in strijd is met EU-recht. Bij de uitvoering van deze inburgeringsplicht moet Nederland wel bepaalde grenzen inachtnemen. Wat zijn die grenzen en wat zijn de gevolgen van deze uitspraak voor de inburgeringsplicht?

Door Karin de Vries

Een inburgeringsplicht voor langdurig verblijvende vreemdelingen?
Het arrest P en S betreft twee Nederlandse zaken die door de Centrale Raad van Beroep zijn doorverwezen naar het EU Hof van Justitie. Mevrouw P, met de Amerikaanse nationaliteit, en mevrouw S, met de Nieuw-Zeelandse nationaliteit, wonen sinds 2002 respectievelijk 2000 in Nederland. Zij hebben allebei de status van langdurig ingezeten derdelander verworven. Deze status geeft aan vreemdelingen met een nationaliteit van buiten de Europese Unie (‘derdelanders’) het recht om voor onbepaalde tijd in Nederland te verblijven. Op de status van langdurig ingezeten derdelander is de Europese Langdurig-ingezetenenrichtlijn (Richtlijn 2003/109) (hierna: de Langdurig-ingezetenenrichtlijn) van toepassing. Deze richtlijn bepaalt onder welke voorwaarden de status van langdurig ingezetene wordt verkregen en welke rechten aan die status zijn verbonden. De richtlijn heeft tot doel om te zorgen dat langdurig verblijvende vreemdelingen in alle lidstaten van de EU een vergelijkbare rechtspositie hebben.

Aan zowel P als S werd op grond van de Wet inburgering de inburgeringsplicht opgelegd. Dit betekende dat zij verplicht werden om binnen een termijn van vijf jaar te slagen voor het inburgeringsexamen. Wanneer zij niet zouden voldoen aan deze verplichting zou een bestuurlijke boete worden opgelegd. De inburgeringsplicht had voor P en S geen gevolgen voor hun verblijfsrecht: wanneer eenmaal verblijf voor onbepaalde tijd is verleend kan dit niet worden beëindigd slechts omdat het inburgeringsexamen niet is behaald. Sinds 1 januari 2010 is het slagen voor het inburgeringsexamen wél een voorwaarde voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd (zie ons eerdere blog). P en S hadden hun verblijfsvergunning echter vóór 2010 verkregen, zonder dat zij daarvoor het inburgeringsexamen hadden hoeven afleggen.

P en S stellen dat zij als langdurig ingezetenen op dezelfde wijze dienen te worden behandeld als Nederlandse staatsburgers en dat zij daarom niet inburgeringsplichtig zijn. De Centrale Raad van Beroep moet in hoger beroep beslissen of de inburgeringsplicht aan P en S mocht worden opgelegd. Om dit te kunnen beoordelen wil de Raad weten of de inburgeringsplicht verenigbaar is met de Langdurig-ingezetenenrichtlijn. De Raad stelde hierover prejudiciële vragen aan het EU Hof van Justitie.

Wat zegt het Hof?
Het Hof stelt allereerst vast dat de inburgeringsplicht zoals die aan P en S is opgelegd volgens de Nederlandse wetgeving geen voorwaarde is voor het verkrijgen of behouden van de status van langdurig ingezeten derdelander . De boete bij het niet behalen van het examen heeft immers geen gevolg voor de verblijfsstatus. De inburgeringsplicht doorkruist dus niet de voorwaarden die de Langdurig-ingezetenenrichtlijn stelt aan het verkrijgen van deze status.

Vervolgens kijkt het Hof of de inburgeringsplicht in overeenstemming is met het in de Langdurig-ingezetenenrichtlijn neergelegde recht op gelijke behandeling. Volgens deze richtlijn hebben langdurig ingezeten derdelanders het recht om op bepaalde terreinen gelijk te worden behandeld met de eigen onderdanen van de lidstaat waarin zij verblijven. De Centrale Raad van Beroep had gevraagd of de inburgeringsplicht met dit recht op gelijke behandeling in strijd was, nu deze plicht niet geldt voor Nederlanders. Het Hof van Justitie oordeelt echter dat derdelanders op het punt van Nederlandse taalvaardigheid en kennis van de Nederlandse samenleving, waarop het inburgeringsexamen ziet, niet vergelijkbaar zijn met Nederlandse staatsburgers: van de laatsten mag worden aangenomen dat zij deze taalvaardigheid en kennis bezitten, terwijl dit voor derdelanders niet geldt. Van strijdigheid van de inburgeringsplicht met het in de richtlijn neergelegde recht op gelijke behandeling is dus geen sprake.

Ten slotte bekijkt het Hof van Justitie of de Nederlandse inburgeringswetgeving mogelijk tot gevolg heeft dat het bereiken van de doelstellingen van de Langdurig-ingezetenenrichtlijn in gevaar wordt gebracht, waardoor de effectiviteit van de richtlijn zou worden ondermijnd. In eerdere rechtspraak had het Hof al vastgesteld dat het hoofddoel van de richtlijn is om de integratie van langverblijvende derdelanders in de EU-lidstaten te bevorderen. In P en S overweegt het Hof dat kennis van de taal en de samenleving van de gastlidstaat de communicatie en de vorming van sociale banden tussen derdelanders en de onderdanen van die lidstaat bevordert en bovendien de toegang tot de arbeidsmarkt en tot beroepsopleidingen vergemakkelijkt. De plicht om voor een inburgeringsexamen te slagen dient als middel om te zorgen dat derdelanders deze kennis ook verwerven. Een dergelijke inburgeringsplicht draagt daarmee, aldus het Hof, juist bij aan het doel van de Langdurig-ingezetenenrichtlijn.

Boetestelsel mogelijk wel in strijd met integratiedoelstelling
Het Hof van Justitie voegt hier echter aan toe dat ook de wijze waarop de inburgeringsplicht in de wetgeving van een lidstaat wordt vormgegeven zodanig moet zijn dat de integratiedoelstellingen van de Langdurig-ingezetenenrichtlijn niet worden doorkruist. Het wijst erop dat daarvan mogelijk sprake is waar het de financiële gevolgen van de Nederlandse inburgeringsplicht betreft. Bij het niet-tijdig slagen voor het inburgeringsexamen kan op grond van de Wet inburgering een boete worden opgelegd. Deze bedroeg ten tijde van het door P en S ingestelde beroep maximaal € 1000. Deze boete kan bovendien worden herhaald, net zolang totdat het examen is behaald. Bovenop de boete komen de inschrijfkosten voor het inburgeringsexamen, welke ten tijde van het beroep € 230 bedroegen per afgelegd examen. Het Hof van Justitie laat het aan de Centrale Raad van Beroep over om vast te stellen of de hoogte van de boete en van de kosten van het inburgeringsexamen zodanig zijn dat daardoor afbreuk wordt gedaan aan de integratiedoelstelling van de Langdurig-ingezetenenrichtlijn.

Terug naar de Centrale Raad van Beroep
De Centrale Raad van Beroep zal nu dus moeten beoordelen of hij de financiële gevolgen van de inburgeringsplicht van zodanige aard acht dat de integratie van langdurig ingezeten derdelanders daardoor negatief wordt beïnvloed. Daarbij zal van belang kunnen zijn dat de maximale hoogte van de boete bij het niet-nakomen van de inburgeringsplicht sinds 1 januari 2013 € 1250 bedraagt in plaats van € 1000.

Indien de Centrale Raad de financiële gevolgen van de inburgeringsplicht in strijd acht met de Langdurig-ingezetenenrichtlijn zal dit tot gevolg hebben dat deze plicht niet in de huidige vorm kan blijven gelden voor vreemdelingen aan wie de status van langdurig ingezeten derdelander is toegekend. Een dergelijke uitspraak zou van belang zijn voor langdurig ingezeten derdelanders die, zoals P en S, deze status vóór 1 januari 2010 hebben verworven en het inburgeringsexamen nog niet hebben behaald. Voor derdelanders die de status van langdurig ingezetene ná 1 januari 2010 hebben aangevraagd geldt dat zij deze slechts konden krijgen indien zij reeds voor het inburgeringsexamen waren geslaagd. Het opleggen van een inburgeringsplicht, op straffe van een bestuurlijke boete, is in dat geval niet meer aan de orde.