Asielzoekers met een ‘kansarme’ asielaanvraag kunnen sinds juli 2023 geplaatst worden in de procesbeschikbaarheidslocatie (PBL), een ‘sobere’ opvanglocatie in Ter Apel. Rechtbank Groningen oordeelde recentelijk dat deze asielzoekers ten onrechte in hun vrijheid worden beperkt. Wat is de PBL, welke regels gelden voor het beperken van de vrijheid van asielzoekers en wat oordeelde Rechtbank Groningen hierover?
Door Anna Chatelion Counet en Sofia D’Arcio*
Wat is de PBL?
Tijdens de asielprocedure hebben asielzoekers recht op opvang. Dit volgt onder andere uit de EU-Opvangrichtlijn. Sinds 6 juli 2023 is er in Ter Apel een Procesbeschikbaarheidslocatie (PBL) in gebruik met een capaciteit van ongeveer 30 plekken. De PBL is een nieuw soort opvang waarin asielzoekers geen leefgeld krijgen en hun bewegingsvrijheid beperkt wordt. Het versoberen van opvang is geen nieuw fenomeen. Het Ministerie had al eerder de mogelijkheid gecreëerd om voor bepaalde groepen asielzoekers de opvang te ‘versoberen’. Op basis van de Regeling Verstrekkingen Asielzoekers (Rva, een ministeriële regeling) kunnen de opvangvoorzieningen van asielzoekers afkomstig uit een veilig land van herkomst, Dublinclaimanten en EU-statushouders worden beperkt. In de PBL worden deze versoberingen ook toegepast op andere asielzoekers dan die in de Rva genoemd.
Bewoners die in de PBL verblijven, mogen het PBL-terrein, wat bestaat uit een omheind woonblok met een grasveld, slechts twee uur per dag verlaten: van zeven tot acht in de ochtend, en één uur laat in de avond. De rest van de tijd moeten ze meedoen met het verplichte dag- en avondprogramma. Ook moeten bewoners zich één of twee keer per dag officieel melden bij het Centraal Orgaan Asielzoekers (COA) op locatie. Verder hebben de bewoners geen recht op financiële toelages – noch voor voedsel, noch voor kleding en andere persoonlijke uitgaven. Deze verstrekkingen worden enkel in natura toegekend.
Het sobere opvangregime van de PBL heeft volgens de staatssecretaris als doel om ‘Nederland minder aantrekkelijk te maken voor asielzoekers met een kansarme aanvraag’. De PBL maakt onderdeel uit van de aanpak van het demissionaire kabinet om overlast door asielzoekers te verminderen. Volgens de staatssecretaris draagt de PBL bij aan de aanpak van overlast, omdat zich ‘onder de groep met een kansarme asielaanvraag (…) ook een groep overlastgevende asielzoekers’ bevindt en plaatsing in de PBL het afdoen van hun asielprocedure versnelt.
Doelgroep PBL
Hoewel de PBL als doel heeft om overlast te verminderen, is voor plaatsing in de PBL niet vereist dat de asielzoeker overlast heeft veroorzaakt. Het is onduidelijk wat de criteria zijn om in de PBL geplaatst te kunnen worden. Deze criteria zijn nergens officieel vastgelegd. Het NRC bericht op basis van een intern document van het Ministerie dat de criteria voor plaatsing in de PBL bewust vaag gelaten zijn gelaten, ‘zodat er zo veel mogelijk kansarme asielzoekers in de aanpak kunnen worden geplaatst’.
Het COA en het Ministerie hebben op verschillende momenten voorbeelden gegeven van de doelgroep van de PBL. Zo blijkt uit Kamerstukken dat de PBL bedoeld is voor asielzoekers met een ‘kansarme’ aanvraag. Het COA geeft desgevraagd aan dat dit in ieder geval asielzoekers afkomstig uit een veilig land van herkomst, asielzoekers in de Dublinprocedure en asielzoekers die internationale bescherming genieten in een andere EU-lidstaat zijn, maar dat eigenlijk alle asielzoekers in de PBL geplaatst kunnen worden. Recentelijk gaf de staatssecretaris het voorbeeld dat ‘kansarme’ aanvragen van personen uit een veilig land van herkomst kunnen zijn, of uit een land waarbij de kans op inwilliging lager is dan 10 procent. Ook worden momenteel vanwege de beperkte capaciteit asielzoekers met overlastgevend gedrag geprioriteerd voor plaatsing in de PBL, aldus de staatssecretaris. Deze voorbeelden doen niet af aan het gebrek aan officieel vastgelegde criteria voor plaatsing in de PBL.
Bepaalde categorieën asielzoekers krijgen door plaatsing in de PBL een opvangmodaliteit van lagere kwaliteit dan in een regulier AZC. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft al in 2012 in het arrest Cimade en GISTI geoordeeld dat de Opvangrichtlijn maar één categorie asielzoekers kent en er geen onderscheid mag worden gemaakt tussen verschillende categorieën vreemdelingen. Het Hof oordeelde toen dat Frankrijk Dublinclaimanten niet mocht uitsluiten van opvang. Daarnaast verbiedt ook artikel 3 van het Vluchtelingenverdrag om asielzoekers verschillend te behandelen op basis van hun nationaliteit. De Opvangrichtlijn staat wel toe om de voorzieningen in de opvang in bepaalde gevallen te beperken, maar dit kan geen generieke uitsluiting van bepaalde groepen zijn. Het is alleen mogelijk als er in een individueel geval aanleiding toe is, zoals bij een sanctie.
Sancties in de opvang
Het COA kan een maatregel of sanctie opleggen als een bewoner zich niet aan de huisregels houdt of zich misdraagt (op basis van het COA-maatregelenbeleid). Zo kan het COA het leefgeld verlagen of intrekken of de bewoner overplaatsen naar een andere opvanglocatie als time-out. Bij een incident met een (zeer) grote impact kan de bewoner worden overgeplaatst naar de Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL) in een voormalige gevangenis in Hoogeveen. Bij verblijf in de HTL mogen bewoners zich niet buiten het terrein van de HTL bevinden, geldt er een verplicht dagprogramma, is er tweedagelijkse meldplicht en krijgen bewoners geen leefgeld, maar verstrekkingen in natura (zie ook het Verblijfblog over de EBTL, de voorganger van de HTL).
In de HTL wordt de vrijheid beperkt op basis van artikel 56 van de Vreemdelingenwet in het ‘belang van de openbare orde of de nationale veiligheid’. Bij de bewoners in de PBL hoeven geen incidenten plaats te hebben gevonden, daarom kan deze wettelijke bepaling niet in de PBL worden toegepast. Een vreemdeling wordt naar de PBL gestuurd op basis van artikel 55 lid 1 van de Vreemdelingenwet. Dit artikel bepaalt dat iemand kan worden verplicht om zich ‘beschikbaar te houden op een door de staatssecretaris aangewezen plaats in verband met het onderzoek naar diens asielaanvraag’. Artikel 55 Vw staat niet in het hoofdstuk ‘Vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende maatregelen’ van de Vreemdelingenwet, maar in het hoofdstuk ‘Handhaving’. Dit artikel werd voorheen zelden toegepast. Slechts enkele keren is deze beschikbaarheidsverplichting opgelegd voor de dag waarop de asielzoeker een interview had bij de IND. Bij de PBL-plaatsing wordt op basis van deze grondslag aanwezigheid op elke dag en vrijwel elk tijdstip, gedurende het gehele verblijf, vereist. Het gebruik van deze grondslag stond ter discussie in de uitspraak van rechtbank Groningen van 1 maart 2024.
Vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming
De kaders voor vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming zijn in verschillende internationale verdragen vastgelegd. Artikel 7 van de EU-Opvangrichtlijn gaat over de bewegingsvrijheid van asielzoekers. Asielzoekers moeten zich vrij kunnen bewegen in heel Nederland of ‘binnen een hun daartoe aangewezen gebied’. Dit gebied mag de ‘onvervreemdbare sfeer van het privéleven’ niet aantasten en hierin moeten ‘alle voorzieningen die deze richtlijn biedt’ toegankelijk zijn. Als een bepaald gebied wordt aangewezen dat niet mag worden verlaten, is dat een vorm van vrijheidsbeperking.
In beginsel heeft iedereen het recht om te gaan en staan waar die wil. Het corresponderende recht in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens luidt als volgt:
‘Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen’ (artikel 2 lid 1 Protocol 4 EVRM)
Dit recht kan ingeperkt worden als hiervoor ‘bij wet is voorzien’ en er een belangenafweging heeft plaatsgevonden (artikel 2 lid 4 Protocol 4 EVRM). Dit betekent dat voor het beperken van de vrijheid een wettelijke grondslag moet bestaan die voldoende duidelijk en specifiek is. Ook de toepassing van dit artikel moet duidelijk en coherent zijn. Het doel van dit voorzien-bij-wet-vereiste is het tegengaan van rechtsonzekerheid.
Vrijheidsbeperking, zoals het aanwijzen van een bepaald gebied dat niet verlaten mag worden, is een minder vergaande maatregel dan vrijheidsontneming. Bij vrijheidsontneming wordt iemand daadwerkelijk opgesloten, in detentie bijvoorbeeld. Soms is het onderscheid tussen vrijheidsontneming en vrijheidsbeperking niet helemaal duidelijk. Een vergaande beperking van de vrijheid kan ertoe leiden dat de vrijheid van de persoon in feite wordt ontnomen. Dit onderscheid is belangrijk, omdat er bij vrijheidsontnemende maatregelen vanwege de ingrijpendheid meer waarborgen gelden dan bij vrijheidsbeperkende maatregelen, zoals periodieke rechterlijke toetsing. De vraag of de vrijheidsbeperking niet eigenlijk vrijheidsontneming is, wordt ten aanzien van de HTL vaak opgeworpen (zie bijvoorbeeld deze uitspraak van rechtbank Groningen uit 2023). Diezelfde vraag kan ook over de PBL gesteld worden.
Wat heeft de rechtbank geoordeeld?
Op 1 maart 2024 velde rechtbank Groningen, voor het eerst een oordeel over de PBL. Een Algerijnse asielzoeker, die niet afkomstig is uit een zogenaamd ‘veilig land van herkomst’, stelde beroep in tegen zijn plaatsing in de PBL. De rechtbank oordeelde dat iedere plaatsing in de PBL een vrijheidsbeperking is. Voor deze vrijheidsbeperking ontbreekt volgens de rechtbank echter een juridische grondslag. Volgens de rechtbank biedt artikel 7 van de Opvangrichtlijn en het daarop gebaseerde artikel 55 van de Vreemdelingenwet de mogelijkheid om in bepaalde situaties een locatie aan te wijzen waar de asielzoeker moet verblijven. Dit betekent echter niet dat op grond van deze artikelen zonder meer een vrijheidsbeperking kan plaatsvinden die zo ingrijpend is als in de PBL. Daarnaast kan artikel 55 Vw alleen ingezet worden als de asielzoeker interviews heeft in het kader van de asielprocedure. Het is onduidelijk op welke grondslag de vrijheidsbeperking in de PBL gedurende de andere dagen of momenten is gebaseerd. Tot slot zag de beschikbaarheidsverplichting die de asielzoeker in kwestie opgelegd was op een verplichting om te verblijven in de plaats Ter Apel, terwijl hij in feite alleen op het PBL-terrein mocht verblijven. De beschikbaarheidsverplichting werd dus ten onrechte ingezet voor verblijf in een veel beperkter gebied dan was omschreven.
Hoe nu verder?
De staatssecretaris is niet in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak, omdat ‘deze asielzoeker gezien de status van zijn asielprocedure niet in de PBL thuishoorde’. Wel heeft de staatssecretaris naar aanleiding van deze uitspraak aangekondigd dat er voorlopig geen nieuwe asielzoekers in de PBL worden geplaatst. Zoals hierboven besproken lijkt voortzetting van de PBL – in ieder geval in de huidige vorm – ook niet juridisch houdbaar, nu een fatsoenlijke nationaal- of internationaalrechtelijke grondslag ontbreekt. Toch hecht de staatssecretaris duidelijk waarde aan het voortbestaan van PBL(-achtige) locaties. Het COA en het ministerie kijken hoe ze dit type opvang kunnen voortzetten, het liefst zonder hiervoor een wetswijziging te hoeven doorvoeren. Ook blijft de IND bij nieuwe aanmeldingen beoordelen of de asielzoeker in de PBL geplaatst kan worden wanneer de PBL-plaatsingen worden hervat. Met de uitspraak van rechtbank Groningen lijkt dus nog geen einde gekomen te zijn aan de PBL.
*Anna Chatelion Counet is buitenpromovendus bij de VU en doet onderzoek naar intrekkingen van asielvergunningen. Zij is juridisch adviseur asielrecht bij VluchtelingenWerk Nederland.
Sofia D’Arcio is juridisch adviseur asielrecht bij VluchtelingenWerk Nederland. In deze functie specialiseert zij zich onder andere in opvang van asielzoekers.
