Op 13 maart heeft het Europese Hof van Justitie antwoord gegeven op prejudiciële vragen van de Rechtbank Rotterdam. Het Hof verduidelijkt hoe om moet worden gegaan met een verzoek om gezinshereniging als officiële bewijsstukken voor het bestaan van een gezinsband ontbreken. Wat zegt het Hof?
Door Nadia Ismaïli en Marie-Christine Alting von Geusau
Het Nederlandse bewijsnoodbeleid
De IND stelt strenge eisen aan Eritreeërs in nareiszaken (zie het blog Strengere eisen documenten nareis Eritrese familieleden). Eritreeërs die geen officiële documenten hebben die de identiteit van en de band met hun gezinsleden bewijzen, moeten aantonen dat het niet hun schuld is dat zij die documenten niet hebben. Bovendien moeten zij aantonen dat zij die documenten niet alsnog kunnen krijgen (een zogenaamde situatie van ‘bewijsnood’). Lukt dit de aanvrager niet, dan kijkt de IND niet naar andere (niet-officiële) documenten en biedt de IND ook geen DNA-onderzoek of interviews meer aan. In de expert-opinie van de Migration Law Clinic werd betoogd dat deze eisen niet in overeenstemming waren met Unierecht. Dit is nu bevestigd in de uitspraak van het Hof van Justitie.
De prejudiciële vragen
De uitspraak van het Hof van Justitie ging over het afwijzen van een verzoek van een in Soedan verblijvende minderjarige Eritreeër tot gezinshereniging bij zijn tante, die in Nederland subsidiaire bescherming geniet. De aanvraag werd afgewezen omdat er geen officiële bewijsstukken van het overlijden van zijn biologische ouders waren overgelegd. De gezinsband als pleegouder en pleegkind was dus niet komen vast te staan. Op basis van algemene landeninformatie, waaruit blijkt dat in Eritrea wel overlijdensakten worden afgegeven, had de staatssecretaris aangenomen dat er ook geen plausibele verklaring was voor het niet overleggen van die documenten. Er was dus geen sprake van bewijsnood en daarom hoefde er ook geen interview af te worden genomen. De rechtbank Rotterdam stelde twee prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.
- De eerste vraag was of het Hof eigenlijk wel bevoegd is om prejudiciële vragen te beantwoorden over de uitleg van bepalingen van de Gezinsherenigingsrichtlijn als het gaat om gezinshereniging met een subsidiair beschermde in plaats van met iemand met een vluchtelingenstatus (zie over dit onderscheid het eerdere blog Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus).
- De tweede vraag was of artikel11 lid 2 van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich verzet tegen het afwijzen van een verzoek om gezinshereniging met als enige reden dat officiële documenten ontbreken, en of algemene informatie over de situatie in het land van herkomst voldoende is om aan te nemen dat geen sprake is van bewijsnood.
Gezinshereniging met subsidiair beschermden
Het Hof vond dat het de prejudiciële vragen mocht beantwoorden. De Gezinsherenigingsrichtlijn is op grond van artikel 3 lid 2 onder c niet van toepassing op subsidiair beschermden. Echter, Nederland heeft zelf de richtlijn in het Nederlandse recht wel rechtstreeks van toepassing verklaard op subsidiair beschermden. En in gevallen waarin de lidstaat zelf het Unierecht van toepassing heeft verklaard, heeft het Hof belang bij het beantwoorden van de vraag. Dit draagt immers bij aan een eenduidige uitleg van Unierecht. Immers, als het Hof zich hier niet over zou mogen uitspreken, kunnen lidstaten in die gevallen het Unierecht heel anders gaan uitleggen.
Samenwerkingsplicht tussen gezinshereniger en lidstaat
Ook de tweede vraag wordt bevestigend beantwoord. De gezinshereniger en zijn of haar gezinslid zijn verplicht om samen te werken met de betrokken lidstaat. Deze samenwerkingsplicht houdt in dat zij alle relevante informatie verschaffen en dat zij beschikbaar zijn voor gesprekken en andere onderzoeken zodat de identiteit en de gezinsband vastgesteld kunnen worden. Als ze geen officiële bewijsstukken verstrekken, moeten ze uitleggen waarom ze dat niet kunnen overleggen en er dus sprake is van bewijsnood. Alleen als de gezinshereniger en het gezinslid de samenwerkingsplicht overduidelijk helemaal niet nakomen of als duidelijk sprake is van een frauduleus verzoek om gezinshereniging, kan het verzoek zonder meer worden afgewezen. In alle andere gevallen bepaalt artikel 11 lid 2 van de Richtlijn dat rekening moet worden gehouden met andere bewijzen van het bestaan van een gezinsband dan alleen officiële documenten, zo zegt het Hof.
Beoordelen van bewijsstukken en de situatie van ‘bewijsnood’
Volgens het Hof moet er bij een verzoek tot gezinshereniging een individuele beoordeling door de lidstaat plaatsvinden, waarbij bijzondere aandacht moet worden besteed aan het doel van de richtlijn – namelijk het bevorderen van gezinshereniging – en aan de belangen van de betrokken kinderen.
Het Hof zegt dat moet worden gekeken naar objectieve, betrouwbare, precieze en bijgewerkte informatie over het land van herkomst. Volgens het Hof is het daarbij niet voldoende om alleen rekening te houden met de algemene situatie in het land van herkomst. Er moet ook worden gekeken naar de specifieke situatie, zoals de wijze waarop wetten worden toegepast en hoe de diensten van de burgerlijke stand functioneren, aangezien dat kan afhangen van plaatselijke omstandigheden. Daarnaast moet worden gekeken naar de concrete omstandigheden van de gezinshereniger en het gezinslid, zoals leeftijd, geslacht, de bijzondere situatie als vluchteling (voor vluchtelingen is het vaak onmogelijk of gevaarlijk om officiële documenten in te dienen of contact teleggen met het consulaat in het land van herkomst) en de bijzondere problemen waarmee zij voor en na vlucht uit land van herkomst zijn geconfronteerd. Tot slot benadrukt het Hof dat aanzienlijk gewicht toekomt aan de belangen van het kind. De omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek zijn mede afhankelijk van de leeftijd van de kinderen, hun situatie in het land van herkomst en de mate waarin zij van familie afhankelijk zijn. Hoewel het de lidstaten vrijstaat om te onderzoeken of er sprake is van frauduleuze verzoeken in de context van kinderontvoering of mensenhandel, neemt dit niet de verplichting weg om rekening te houden met de belangen van het kind en de omstandigheden waarin het kind zich bevindt.
Wat betekent dit voor Nederlandse nareiszaken?
Volgens het Hof blijkt uit het voorliggende dossier niet of en hoe de specifieke situatie in het land van herkomst, de concrete omstandigheden van de gezinshereniger en het gezinslid of de belangen van het kind zijn meegenomen. Het Hof geeft aan dat het aan de nationale rechter is om in dit concrete geval een beslissing te nemen. Deze uitspraak maakt echter al wel duidelijk dat in gevallen waarin de gezinshereniger en zijn of haar gezinslid hebben voldaan aan de samenwerkingsplicht, ook niet-officiële bewijsstukken zullen moeten worden meegenomen en vaker gebruik zal moeten worden gemaakt van nadere onderzoeken, zoals DNA-onderzoek of interviews. Dat betekent dat het huidige Nederlandse bewijsnoodbeleid niet ongewijzigd in stand kan blijven.
