Als reactie op de aanhoudende opvangcrisis heeft de Nederlandse regering eind augustus 2022 verschillende maatregelen aangekondigd. Een van deze beleidsmaatregelen is de opschorting van de hervestigingsregeling in het kader van de Turkije-deal. Wat is deze hervestigingsregeling, wat zijn de gevolgen en is deze rechtmatig?
Door Orçun Ulusoy
Na intensieve onderhandelingen sinds oktober 2015 hebben staatshoofden van de EU en Turkije in maart 2018 een aantal maatregelen met elkaar opgesteld om irreguliere migratie naar de EU terug te dringen. Deze maatregelen zijn gebundeld en staan bekend als de “verklaring EU en Turkije” of simpelweg “de Turkije-deal”. Deze maatregelen zien op de overname van alle irreguliere migranten uit Griekenland naar Turkije, de toewijzing van financiële middelen (tot 6 miljard euro) door de EU voor vluchtelingen in Turkije, het versnellen van de routekaart voor visumliberalisering voor Turkse burgers, het geven van een nieuwe impuls aan de toetredingsonderhandelingen met de EU en een nieuwe regeling voor de hervestiging van Syriërs uit Turkije in de EU (de zogenaamde 1:1 hervestigingsregeling).
Hoewel de verklaring sinds de bekendmaking tot verhitte en brede discussies leidde (zie ook dit en dit blog) was de zogenaamde 1:1 hervestigingsregeling een van de minst besproken elementen van de verklaring. Dit veranderde recentelijk nadat de Nederlandse regering een reeks beleidswijzigingen aankondigde. Als reactie op de aanhoudende opvangcrisis kondigden de Nederlandse autoriteiten – onder meer – de opschorting van de 1:1-regeling aan.
De hervestigingsregeling in de Turkije-deal
Hervestiging is het overbrengen van vluchtelingen van een asielland naar een ander land om de lasten van een staat te verdelen en/of de vluchtelingen te beschermen (voor meer informatie: zie dit blog). Het is een van de drie duurzame oplossingen voor vluchtelingen volgens de UNHCR. De andere twee zijn vrijwillige repatriëring en integratie. Over het algemeen is het bij hervestiging de bedoeling dat de kwetsbare vluchtelingen worden geïdentificeerd (door bijvoorbeeld de UNHCR) en worden gestuurd naar landen die bereid zijn de vluchtelingen op te vangen.
De 1:1 hervestigingsregeling verschilt op een belangrijke manier van de algemene wijze van hervestiging onder de UNHCR. De hervestiging van Syrische vluchtelingen gebeurt op basis van één voorwaarde, namelijk de terugkeer van onrechtmatig verblijvende Syrische vluchtelingen in Griekenland naar Turkije.
In de verklaring staat: “Voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, zal een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd, rekening houdend met de kwetsbaarheidscriteria van de VN.”
Op het eerste gezicht is het misschien niet zinvol om een Syriër uit Turkije over te brengen in ruil voor een ander. Het voordeel van de hervestigingsprocedure, zoals benadrukt UNHCR, is dat er een legale en ordelijke overdracht plaatsvindt van mensen die internationale bescherming nodig hebben. Door de 1:1 hervestigingsregel worden Syriërs die de Egeïsche Zee zijn overgestoken en irregulier in Griekenland zijn aangekomen, opnieuw tot Turkije toegelaten. In Turkije kunnen deze personen zich laten registreren en regulariseren om toegang te krijgen tot rechten en humanitaire basissteun van de Turkse regering en de EU te ontvangen. In ruil daarvoor worden Syrische vluchtelingen die reeds in Turkije verbleven, overgebracht naar een EU-lidstaat volgens reeds overeengekomen quota. Deze vluchtelingen zijn geregistreerd en hun beschermingsbehoefte en kwetsbaarheid is door Turkije, de UNHCR en de IOM vastgesteld. Het EU-agentschap voor asielzaken (EUAA) heeft in Istanbul ook een ‘Resettlement Support Facility’ opgericht om deze operatie soepel te laten verlopen.
Er zijn geen recente openbare data over het aantal individuen dat is teruggestuurd van Griekenland naar Turkije. Wel is bekend dat er 34.500 Syrische vluchtelingen zijn hervestigd in EU op grond van de 1:1 hervestigingsregeling. Het aantal is veel lager dan de beoogde 70.000 vluchtelingen. Verder waren in medio 2019 al meer dan 22 duizend Syrische vluchtelingen via deze regeling in de EU hervestigd. De hervestigingen in het kader van deze regeling zijn sindsdien vertraagd. Nederland, dat na Duitsland het grootste opvangland is, heeft sinds 2016 5.360 Syrische vluchtelingen hervestigd en de afgelopen drie jaar gemiddeld ongeveer 500 personen per jaar.
Sinds juli 2015 zijn drie EU-wijde hervestigingsplannen aangekondigd en zijn meer dan 76.000 vluchtelingen via deze plannen geholpen. Alle plannen waren echter ad hoc en bedoeld als antwoord op de aanhoudende crisis. De Europese Commissie was zich bewust van de onvoorspelbare en niet-duurzame aard van dit soort ad-hoc hervestigingsregelingen en stelde in 2016 voor een “Uniekader voor hervestiging” vast te stellen. De voorgestelde kaderverordening bevatte bepalingen voor financiële en technische steun aan de ontvangende lidstaten en een jaarlijks hervestigingsplan met de prioriteiten en quota voor elke staat. Hoewel het voorstel enige politieke steun kreeg, is het nooit gerealiseerd. Op dit moment bestaat er geen EU-breed, vastgesteld hervestigingskader.
De opschorting van de hervestigingsregeling door de Nederlandse regering
Op 26 augustus 2022 heeft het Directoraat-Generaal Migratie in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven dat als tijdelijke maatregel alle hervestigingen via de Turkije-deal worden opgeschort. Het doel van de opschorting is om de instroom van nieuwe asielzoekers in Nederland te beperken en tijd te winnen bij het oplossen van het huisvestingsprobleem (van de vluchtelingen).
In het licht van deze opschorting kunnen twee vragen worden gesteld: kan Nederland eenzijdig de hervestigingsregeling van de Turkije-deal opschorten of annuleren en wat zijn de gevolgen van dit besluit?
De rechtmatigheid van de opschorting van de hervestigingsregeling
Het antwoord op de eerste vraag is eenvoudig en duidelijk: ja, de Nederlandse regering kan de 1:1-hervestigingsregeling eenzijdig opschorten of annuleren. Zoals hierboven uiteengezet, heeft de Europese Commissie weliswaar pogingen ondernomen, maar is een hervestigingsprogramma voor de hele EU nooit gerealiseerd. Aan ad hoc hervestigingsregelingen kan tot op heden hoofdzakelijk op vrijwillige basis worden deelgenomen. De lidstaten delen de Europese Commissie mee hoeveel vluchtelingen zij in het kader van de regeling zullen opnemen en er zijn geen verplichtingen of strafmaatregelen voor het niet opnemen of niet aanvaarden van het beloofde aantal vluchtelingen. Nederland is na Duitsland het tweede land dat de meeste vluchtelingen in het kader van de 1:1-regeling heeft hervestigd en het aan de Europese Commissie meegedeelde quotum reeds heeft bereikt (en overschreden). Daarom is Nederland niet wettelijk verplicht om de hervestigingsregeling in stand te houden, aangezien het al aan zijn toezeggingen heeft voldaan.
Het effect van de opschorting van de hervestigingsregeling
Het antwoord op de tweede vraag – het effect van dit besluit – is echter ingewikkelder. Op korte termijn zijn de voordelen van deze opschorting zeer beperkt, aangezien het aantal getroffen Syrische vluchtelingen vrij klein is. Zoals hierboven aangegeven, zijn reeds meer dan 5.000 Syrische vluchtelingen in Nederland hervestigd onder de 1:1 hervestigingsregeling en als de huidige trend aanhoudt, zal de opschorting van de hervestigingen uit Turkije jaarlijks ongeveer 500 personen betreffen.
Anderzijds kunnen de gevolgen op middellange en lange termijn negatief zijn. Hoewel het aantal hervestigde vluchtelingen misschien geen significante groep vormt onder de vluchtelingenpopulatie in Turkije (bijna 4 miljoen Syrische vluchtelingen bevinden zich in Turkije) en de opvangcapaciteit voor Nederland, zal deze beleidswijziging de legale routes om het land binnen te komen ernstig beperken, vooral in combinatie met de beperking van gezinshereniging. De opschorting van legale trajecten kan leiden tot onregelmatige secundaire bewegingen die op langere termijn moeilijker te beheren zullen zijn voor de staten. En zoals uit de onderzoeken blijkt, verlaagt hervestiging van vluchtelingen in feite de kosten voor de ontvangende staten en bevordert zij een meer systematische en gecontroleerde vluchtelingenstroom.
Hoewel het besluit tot opschorting van de hervestiging van vluchtelingen onder de bevoegdheid van staten valt, kan de afschaffing van legale trajecten voor vluchtelingen contraproductief zijn. Vluchtelingen die geen legale en reguliere optie voor veiligheid zien, wenden zich tot secundaire bewegingen van eerste asiellanden naar landen van bestemming. Maar het belangrijkste is dat hervestigingsregelingen – zoals de 1:1 hervestigingsregeling van de Turkije-deal – een kans bieden aan vluchtelingen die anders wellicht meer dodelijke routes zouden gebruiken en zouden kunnen sterven in een poging om veiligheid te bereiken.
