Het Europese Hof van Justitie heeft bepaald dat een derdelander op basis van zijn of haar relatie met een Unieburger in sommige gevallen een verblijfrecht kan ontlenen aan diens Unieburgerschap. In de uitspraak Rendón Marín krijgt deze jurisprudentie een vervolg. Wat zijn de voorwaarden precies? En hoe past de Afdeling Bestuursrechtspraak deze voorwaarden toe?
Door Laurens Meijer & Nadia Ismaili
Gedwongen de Europese Unie verlaten
Wanneer Unieburgers én hun familieleden naar een andere EU-lidstaat reizen hebben zij op grond van de Unieburgerrichtlijn verschillende verblijfsrechten. Deze EU-regels zijn pas van toepassing wanneer een Unieburger van het recht op vrij verkeer gebruik maakt of heeft gemaakt: oftewel, er moet sprake zijn geweest van migratie naar een ander land binnen de Unie. Zie hierover de eerdere blogs: “Met Europees recht nationaal recht ontduiken?” en “Het recht op gezinsleven II: de EU”.
Toch is er een groep Unieburgers die wél valt onder de werking van het Unierecht zonder dat zij van het recht op vrij verkeer gebruik hebben gemaakt. Dit is door het Hof van Justitie voor het eerst bepaald in de zaak Ruiz Zambrano. Ruiz Zambrano en zijn vrouw, beiden van Colombiaanse nationaliteit, hadden asiel aangevraagd in België. Deze aanvragen waren afgewezen maar vanwege de algemene situatie in Colombia werden ze niet teruggestuurd. Tijdens hun verblijf in België werden twee kinderen geboren, die op basis van Belgische nationaliteitswetgeving de Belgische nationaliteit – en dus Unieburgerschap –verwierven. Hierop ontstond de vraag of de ouders aan de nationaliteit van hun kinderen een verblijfsrecht of arbeidsvergunning in België konden ontlenen. Het Hof oordeelde dat dit inderdaad het geval was. De doorslaggevende reden hiervoor was dat de kinderen het effectieve genot van hun Unieburgerschapsrechten zou worden ontnomen, als hun ouders een verblijfsrecht en arbeidsvergunning in België werd geweigerd. Het Hof redeneerde dat het weigeren van zulke vergunningen ertoe zou leiden dat de ouders het grondgebied van de Europese Unie moeten verlaten en dat in hun kielzog de kinderen zouden vertrekken. Het uitzetten van de ouders had als effect het vertrek van Unieburgers, en dat mag niet, volgens het Hof.
De uitspraak liet veel vragen open, met name de vraag wanneer Unieburgers nou eigenlijk feitelijk worden gedwongen de Europese Unie te verlaten bleef onduidelijk. De situatie zoals die zich voordeed in Ruiz Zambrano, waarbij geen van beide ouders de nationaliteit had van een EU lidstaat, is zeer uitzonderlijk. Daarentegen komt de situatie dat één ouder wel en één ouder geen verblijfsrecht heeft regelmatig voor. Het was na Ruiz Zambrano niet duidelijk of in zo’n geval het Hof ook zou oordelen dat het kind gedwongen werd het grondgebied te verlaten. Latere uitspraken verschaften hierover meer, maar nog steeds geen volledige duidelijkheid.
Afhankelijkheid tussen Unieburger en derdelander
Zo stelt het Hof in Dereci dat het Zambrano-criterium alleen geldt in zeer uitzonderlijke situaties. Het is niet voldoende om aan te nemen dat een Unieburger gedwongen wordt de EU te verlaten simpelweg omdat zijn partner de kostwinner is of omdat anders de familie uiteen zou worden getrokken. Er moet sprake zijn van een bijzondere afhankelijkheid tussen de Unieburger en de derdelander. Alleen als de partner bijzonder afhankelijk is van de derdelander, zou dit betekenen dat de partner met de derdelander het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten. Volgens het Hof is dit bij een relatie tussen twee volwassenen in principe niet het geval. Om de afhankelijkheid te kunnen beoordelen moet worden gekeken op wie de wettelijke, financiële of affectieve last rust. Zo bepaalde het Hof in een zaak waarin twee moeders een relatie aangingen met derdelanders, dat deze nieuwe partners geen verblijfsrecht konden ontlenen aan het Unieburgerschap van de Unieburgerkinderen uit een eerder huwelijk. Tussen de Unieburger kinderen en de nieuwe partners van hun moeder bestond geen wettelijke, financiële of affectieve last. De moeders hadden permanent verblijf en dus konden de Unieburgerkinderen in de EU blijven.
Verblijfsrechten voor criminele ouders
Op 13 september jl. Is de laatste uitspraak in deze reeks gewezen. Rendón Marín ging over een vader met de Colombiaanse nationaliteit van twee minderjarige Unieburgers: één met de Spaanse en één met de Poolse nationaliteit. De vader droeg de zorg voor de minderjarige Unieburgers alleen. De vader had een verblijfsvergunning aangevraagd om in Spanje bij zijn kinderen te kunnen verblijven maar deze werd door de Spaanse autoriteiten geweigerd omdat hij een strafblad had. Het Hof stelt, dat het automatisch afwijzen van een verblijfsvergunning bij een strafblad zoals dat in Spanje gebeurt, niet mag wanneer dat ertoe leidt dat Unieburgers daardoor gedwongen worden de Unie te verlaten. Door EU-lidstaten moet altijd worden onderzocht of de derdelander ouder een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor de openbare orde is. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de belangen van het kind en met verschillende grondrechten, zoals het recht op gezinsleven.
Het Zambrano-criterium in Nederland
Ruiz Zambrano wordt in Nederland door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State strikt uitgelegd. Uit de Nederlandse rechtspraak blijkt dat alleen een succesvol beroep op Ruiz Zambrano kan worden gedaan als de Nederlandse ouder gedetineerd, onvindbaar of overleden is. Of bijvoorbeeld in gevallen waarin vaststaat, dat bij vertrek van de derdelander ouder, de kinderen uit huis zullen worden geplaatst. Dit laatste is moeilijk op voorhand te bewijzen. In alle andere gevallen gaat de Afdeling ervan uit dat de Nederlandse ouder alleen voor het kind kan zorgen, eventueel met behulp van de staat (bijvoorbeeld jeugdzorg, maatschappelijk werk of door het verschaffen van uitkeringen) en de aanwezigheid van de derdelander ouder niet essentieel is. Dit geldt ook wanneer er tussen de Nederlandse ouder en het kind (nog) geen relatie bestaat.
Hoe nu verder?
Door de Centrale Raad van Beroep zijn vragen gesteld aan het Hof van Justitie in een aantal samengevoegde zaken. In al deze zaken gaat het over derdelander moeders die de daadwerkelijke en dagelijkse zorg dragen voor Unieburgerkinderen. De Nederlandse vaders hebben de kinderen wel erkend maar het contact tussen de kinderen en hun vaders is ofwel regelmatig ofwel zeldzaam of niet-bestaand. De Centrale Raad wil weten of aan de moeders een verblijfsrecht moet worden toegekend ondanks dat niet vast is komen te staan dat de Nederlandse vaders daadwerkelijk voor het kind zouden kunnen zorgen. De uitspraak van het Hof van Justitie zal dus waarschijnlijk meer duidelijkheid gaan bieden over de vraag wanneer Unieburgers nou eigenlijk feitelijk worden gedwongen de Europese Unie te verlaten in het geval dat één ouder wel en één ouder geen verblijfsrecht heeft.
