Op 4 april deed de Hoge Raad een uitspraak over drie Congolese getuigen bij het Internationaal Gerechtshof in Den Haag die in Nederland asiel hadden gevraagd. Moeten de Congolezen vanwege hun asielaavraag uit het detentiecentrum van het Strafhof worden vrijgelaten? En kunnen zij dan nog wel na hun getuigenis naar Congo worden teruggestuurd?
Door Hemme Battjes
De drie getuigen waren in 2011 overgebracht naar het Gerechtshof (ook wel: Strafhof) in de processen tegen de rebellenleiders Germain Katanga en Mathieu Ngudjolo Chui. Katanga en Ngudjolo Chui worden verdacht van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de mensheid in de Democratische Republiek Congo (Congo Kinshasa, verder DRC) rond 2003. De getuigen zaten daarvoor zelf in hechtenis in Congo Kinshaha, op verdenking van onder meer moord op VN militairen. Vanuit het detentiecentrum van het Strafhof vroegen zij asiel aan in Nederland. Ook vroegen ze toegang tot Nederland, en daarmee toestemming om het detentiecentrum van het Strafhof te verlaten. Met deze verzoeken ontstond voor het Strafhof, voor Nederland en voor de DRC een juridisch en politiek complexe situatie die tot een groot aantal uitspraken van verschillende gerechten heeft geleid.
Detentie
Het standpunt van de DRC was duidelijk: de getuigen moesten nadat ze hun getuigenissen hadden afgelegd onmiddellijk worden teruggestuurd naar Congo. Het land beriep zich op artikel 93 van het Statuut van Rome, het verdrag waarbij het Strafhof is opgericht en waarin zijn taken en bevoegdheden zijn vastgelegd. In dat artikel staat dat het Strafhof een land kan verzoeken om een getuige die in dat land in detentie zit, over te brengen naar het Strafhof in Den Haag. Als dat gebeurt, is het Strafhof verplicht die getuige als de getuigenis erop zit „onmiddellijk”terug te sturen.
Het standpunt van de Nederlandse regering was eveneens ondubbelzinnig: de getuigen bevonden zich in de rechtsmacht van het Strafhof, niet van Nederland. Nederland kon ze dus niet vrijlaten. Hun detentie was een zaak van Congo en het Strafhof. Dat volgde niet alleen uit het Statuut van Rome. In het Zetelverdrag, een verdrag tussen Nederland en het Strafhof waarin bevoegdheden en zeggenschap over een aantal zaken was afgebakend, staat dat „het terrein van het Hof onder het beheer en gezag van het Hof”staat.
Het Gerechtshof en de asielverzoeken
Door het verzoek om invrijheidstelling van de getuigen zag het Gerechtshof zich geconfronteerd met twee tegenstrijdige verplichtingen. Enerzijds was het Strafhof op grond van artikel 93 Statuut gehouden de getuigen terug te geleiden naar Congo Kinshasha. Anderzijds verplicht het Statuut het Strafhof ertoe internationaal recht in acht te nemen, waaronder het verbod iemand uit te zetten naar een land waar die persoon gerede kans loopt te worden gedood of mishandeld (verbod van refoulement). Als iemand die kans loopt, moet hem asiel worden verleend. Het Strafhof constateerde dat het zelf geen asiel kon verlenen omdat het geen grondgebied heeft. Maar het refoulement-verbod betekende voor het Gerechtshof dat het de getuigen niet naar de DRC kon uitzetten voordat de Nederlandse asielprocedure was afgerond. Het Gerechtshof loste het dilemma dus op door terugzending van de getuigen op te schorten. Maar ze bleven wel in detentie.
Het Gerechtshof en detentie
De getuigen vochten die detentie aan bij het Strafhof. Het Strafhof oordeelde dat het zelf geen enkel belang had bij voortgezet verblijf van de getuigen op zijn terrein. De Congolezen hadden immers hun verklaringen al afgelegd. Maar het Strafhof was niet bevoegd de detentie te beëindigen. Die was bevolen door de Congolese autoriteiten, en het Strafhof fungeerde slechts als tijdelijke uitvoerder. En artikel 93 Statuut verplichtte het Strafhof er wel toe de getuigen weer naar de DRC terug te sturen – als ze in vrijheid zouden worden gesteld, kon het Strafhof die verplichting niet meer nakomen. Omdat Statuut noch het Zetelverdrag voorzag in een regeling voor verblijf en dergelijke van voormalige getuigen die asiel aanvroegen in Nederland, riep het de griffie van het Strafhof, de DRC en Nederland op om door overleg tot een oplossing te komen. Nederland van zijn kant volhardde in zijn standpunt dat de getuigen op het terrein van het Strafhof moesten blijven. In uitspraken 2012 en 2013 kwam het Strafhof steeds tot de zelfde uitkomst, waarbij het wel in steeds dringender bewoordingen de Nederlandse autoriteiten tot spoed opriep.
De bestuursrechter (Raad van State)
Een beroep op de Nederlandse bestuursrechter bood geen oplossing. Volgens de getuigen was hun vrijheidsontneming mede het gevolg van het standpunt van de Nederlandse autoriteiten dat zij op het terrein van het Strafhof moesten blijven. Dat kwam volgens hen neer op detentie in strijd met de Vreemdelingenwet. De hoogste Nederlandse bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bepaalde evenwel in maart 2012 dat zij niet bevoegd was zich over de detentie uit te spreken. De Uitvoeringswet Internationaal Strafhof (de wet die uitvoering geeft aan het Zetelverdrag) bepaalt namelijk dat de Nederlandse wet niet van toepassing is op vrijheidsontneming op last van het Strafhof.
De civiele rechter en het Europese Hof
Een (civielrechtelijk) kort geding tegen de Nederlandse staat had aanvankelijk echter wel succes: de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag beval in september 2012 de staat om het Strafhof te laten weten dat Nederland bereid was ze op te nemen. De getuigen hadden immers geen uitzicht op invrijheidstelling of berechting binnen een redelijke termijn. Dit vonnis werd echter nooit uitgevoerd, omdat het Gerechtshof Den Haag in hoger beroep anders oordeelde. Het volgde daarbij de beslissing van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van oktober 2012 over een klacht van een van de getuigen over schending van het verbod op onrechtmatige detentie (artikel 5 EVRM). Het Europese Hof vond de detentie niet in strijd met het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.
De Hoge Raad
Tegen het vonnis van het Gerechtshof stelden de Congolese getuigen cassatie in bij de Hoge Raad, waarvan de uitspraak op 4 april de uitkomst is. In dit arrest komt de Hoge Raad tot dezelfde slotsom als het Gerechtshof Den Haag. De Hoge Raad stelt dat als het Vluchtelingenverdrag of het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens de uitzetting van de Congolezen verbiedt, Nederland ze moet toelaten. Maar totdat de asielprocedure helemaal is afgerond, is Nederland niet tot toelating verplicht en kunnen ze dus in hechtenis blijven.
De Hoge Raad benadrukt allereerst dat het Strafhof voor zijn functioneren afhankelijk is van samenwerking met staten. Daarom kan het Strafhof ook niet zelf, tegen de afspraken met de DRC in, oordelen of de detentie van de getuigen nog rechtmatig is. Bij overdracht van de getuigen aan Nederland zou een voor het Strafhof onmogelijke situatie kunnen ontstaan. Als zou blijken dat de getuigen geen asiel toekomt, zou het Strafhof zijn verplichting om de getuigen terug te geleiden wellicht niet meer kunnen nakomen: de getuigen kunnen dan al zijn verdwenen. Ten slotte schetst de Hoge Raad wel hoe de zaak verder afgewikkeld moet worden. De uitkomst van de asielprocedure is bepalend. Als daaruit blijkt dat er geen gevaar van dood of mishandeling in deDRC is, kunnen de getuigen worden teruggestuurd. En als er wel van zulk gevaar sprake is, zal Nederland de getuigen toch tot zijn grondgebied moeten toelaten.
Ondertussen zitten de drie getuigen nog altijd in detentie bij het Strafhof. Op een verzoek van hun advocaat van 7 april (dus van na het arrest van de Hoge Raad) beval de hoger beroepskamer de griffier om op 16 april te melden hoe het staat met de uitvoering van het bevel van 20 januari om overbrenging naar de DRC voor te bereiden.
Opnieuw het Strafhof: de Appeals Chamber
Het is opmerkelijk dat de Hoge Raad wel verwijst naar uitspraken van het Strafhof uit 2011, 2012 en 2013, maar geen woord wijdt aan de meest recente beslissing van de Hoger Beroepskamer van het Strafhof van 20 januari 2014. Bij deze Appeals Chamber kan in hoger beroep worden gegaan tegen beslissingen van de zogeheten Trial Chamber van het Strafhof. Deze hoger beroepskamer droeg de griffie op voorbereidingen te treffen om de getuigen terug te geleiden naar de DRC en in overleg te treden met Nederland over de wijze waarop ons land aan zijn asiel- en mensenrechtelijke verplichtingen kon voldoen. Dit komt neer op een bevel tot beëindiging van de hechtenis in het detentiecentrum, en het gelasten van overdracht van de getuigen aan Nederland. Dat mag hen immers niet uitzetten totdat definitief beslist is op de asielaanvragen.
Asielprocedure
De asielprocedure speelt dus een cruciale rol in de oplossing van deze casus. De drie getuigen zitten inmiddels ruim drie jaar in detentie ten gevolge van hun asielaanvragen, waarop nog altijd niet definitief beslist is. Waarom duurt de asielprocedure zo lang? In eerste instantie weigerde de IND de asielaanvragen in behandeling te nemen, omdat de Vreemdelingenwet niet van toepassing zou zijn. Dat oordeel werd in december 2011 als onjuist aangemerkt door de rechtbank. Vervolgens nam de IND de asielaanvragen wel in behandeling, en wees ze af omdat de getuigen zelf een aandeel hadden in oorlogsmisdrijven. De rechtbank achtte dit oordeel grotendeels juist, maar meende dat uitzetting toch niet toegestaan was. () In de DRC zouden de getuigen volgens de rechtbank een flagrante schending van hun recht op een eerlijk proces riskeren, en dan mag uitzetting niet plaatsvinden. Het hoger beroep tegen deze uitspraak loopt nog.
Balans
Als het oordeel van de rechtbank standhoudt en de Congolese getuigen wegens dreigende mensenrechtenschendingen niet mogen worden uitgezet, zal Nederland hen, blijkens het arrest van de Hoge Raad, moeten toelaten. Het verwarrende is echter dat ze dan worden toegelaten tot het grondgebied, maar daar niet rechtmatig verblijven. Ze verblijven hier immers onrechtmatig omdat hun aanvraag van een verblijfsvergunning asiel wegens deelname aan oorlogsmisdrijven is afgewezen.
En waarschijnlijk blijft het niet bij deze drie getuigen. Zo sprak het Strafhof vorig jaar in eerste aanleg Chui vrij (een van de verdachten in wiens zaak de drie Congolezen getuigd hadden). Hij mocht in afwachting van het hoger beroep naar de DRC, maar vroeg op Schiphol asiel. Omdat het Strafhof in de vrijspraak aangaf dat het schuld van Chui aan oorlogsmisdrijven zeker niet uitsloot, is het waarschijnlijk dat ook zijn asielaanvraag op die grond zal worden afgewezen. Dat kan met meer voormalige getuigen en vrijgesproken verdachten gebeuren.
De ervaring leert dat het buitengewoon moeilijk is andere landen bereid te vinden mensen aan wie een aandeel in oorlogsmisdrijven wordt verweten over te nemen. Het was ongetwijfeld dit vooruitzicht, aanwezigheid van een groeiende groep onuitzetbare verdachten van ernstige misdrijven, dat de Nederlandse autoriteiten ertoe bracht zich te verzetten tegen asielverlening en tegen overname.
Dat Nederland daarbij voor lief nam en neemt dat de getuigen al bijna drie jaar gedetineerd zijn zonder dat een rechter de rechtmatigheid daarvan beoordeeld heeft, benadeelt niet alleen de drie getuigen maar ook het Strafhof. Dat is immers niet in staat zijn verplichtingen jegens de Democratische Republiek Congo na te komen, hetgeen Congo en andere staten wel eens minder bereidwillig zou kunnen maken getuigen of verdachten naar Den Haag te laten vertrekken. En op de duur van deze vrijheidsontneming, die het Strafhof niet wenste en waar het geen baat bij had, kan het geen enkele invloed uitoefenen.
