De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft vandaag geoordeeld dat de herziene Procedurerichtijn een intensievere toetsing door de asielrechter van de beslissing van de IND over de geloofwaardigheid van het asielrelaas nodig maakt. De rechter mag echter niet zijn eigen oordeel over de geloofwaardigheid in de plaats stellen van dat van de IND.
Door Marcelle Reneman
Waar gaat de uitspraak over?
De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) beslist over de aanvraag van een asielzoeker voor een verblijfsvergunning. Een asielzoeker krijgt een asielvergunning als hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer in het land van herkomst een gegronde vrees voor vervolging heeft of een reëel risico loopt mishandeld te worden (zie artikel 29 van de Vreemdelingenwet). Een belangrijk onderdeel van de beslissing van de IND is de beoordeling van de geloofwaardigheid van het relaas van de asielzoeker over wat hem in zijn land van herkomst is overkomen. Asielzoekers hebben namelijk meestal geen of weinig bewijs dat hun asielverzoek onderbouwt (zie hierover ook ons blog ‘Een integrale geloofwaardigheidsbeoordeling in asielzaken’). Wanneer de IND de asielaanvraag afwijst, dan kan de asielzoeker tegen die beslissing beroep instellen bij de rechtbank en daarna eventueel hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
In de zaken waarin de Afdeling op 13 april 2016 uitspraak heeft gedaan, lag de vraag voor of de rechter de geloofwaardigheid van het asielrelaas zelfstandig mag beoordelen of de beslissing van de IND daarover moet toetsen. Wanneer de Afdeling tot het laatste zou concluderen, dan was de vraag hoe indringend de rechter zou moeten toetsen: moet de rechter zich daarbij (enigszins) terughoudend opstellen of juist niet? Mag de rechter bijvoorbeeld op basis van het rapport van een gehoor van een asielzoeker toetsen of de IND de verklaringen van de asielzoeker terecht tegenstrijdig heeft geacht? Deze vragen waren aan de orde omdat sinds juli 2015 de herziene Procedurerichtlijn is geïmplementeerd in de Nederlandse Vreemdelingenwet (zie hierover ook ons blog ‘Herziene Procedurerichtlijn: Introductie’). Deze richtlijn bevat in artikel 46 lid 3 nieuwe regels over de omvang en indringendheid van de rechterlijke toetsing. Het was duidelijk dat die regels tot een verandering in de toets door de Nederlandse rechter moesten leiden.
Hoe toetste de rechter tot 20 juli 2015?
Sinds de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet 2000 in april 2001 is de Afdeling de hoogste rechter in vreemdelingenzaken. In een uitspraak van 27 januari 2003 oordeelde de Afdeling dat de rechtbanken het oordeel van de IND over de geloofwaardigheid van het asielrelaas marginaal moesten toetsen. Dat betekent dat zij moesten beoordelen of de IND in redelijkheid tot zijn besluit had kunnen komen, een zogenoemde marginale toets. De rechter mocht niet zelf nagaan of de verklaringen van de asielzoeker tegenstrijdig of inconsistent waren. Alleen wanneer het besluit niet op zorgvuldige wijze was genomen of onvoldoende was gemotiveerd, dan kon de rechter het besluit vernietigen. De IND kreeg van de Afdeling dus veel ruimte bij het beoordelen van de geloofwaardigheid van het asielrelaas. De Afdeling gaf als reden daarvoor dat de IND daarvoor meer expertise in huis heeft dan de rechter. De IND beoordeelt de geloofwaardigheid van het asielrelaas op basis van uitvoerige gehoren met asielzoekers. Daarnaast kan de IND het asielrelaas vergelijken met landeninformatie en met wat hij eerder in andere asielzaken heeft onderzocht en beslist. De IND ziet immers alle zaken, afwijzingen en inwilligingen. ‘Dit overzicht stelt hem in staat die beoordeling vergelijkenderwijs en aldus geobjectiveerd te verrichten. De rechter is niet in staat de geloofwaardigheid op vergelijkbare wijze te beoordelen’ (zie voor meer hierover ons blog ‘Inhoudelijke toetsing in asielzaken?’).
Wat heeft de implementatie van de Procedurerichtlijn veranderd?
De herziene Procedurerichtlijn bepaalt dat de asielzoeker recht heeft op een effectief rechtsmiddel (artikel 46 lid 1). Dit houdt in dat bij de rechter in eerste aanleg (in het geval van Nederland, de rechtbanken) ‘een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden’ moet plaatsvinden. Dit vereiste is gebaseerd op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Hof van Justitie van de Europese Unie. De tekst van artikel 46 lid 3 van de herziene Procedurerichtlijn is opgenomen in artikel 83a van de Vreemdelingenwet. Een ex nunc toetsing (dat wil zeggen dat nieuw bewijs en nieuwe omstandigheden worden meegenomen) hadden we al in Nederland (artikel 83 Vreemdelingenwet). Maar het was duidelijk dat de bestaande marginale toetsing niet kon worden aangemerkt als een ‘volledig onderzoek’. De vraag was alleen wat er precies moest veranderen aan de werkwijze van de rechtbanken. De Staatssecretaris en de Afdeling bestuursrechtspraak namen het standpunt in dat het niet de taak van de rechter is om zelfstandig de geloofwaardigheid van het asielrelaas te beoordelen. De rechter zou het besluit van de IND moeten blijven toetsen. De rechtbanken die na 20 juli 2015 uitspraak hebben gedaan over de betekenis van artikel 46 lid 3 van de herziene Procedurerichtlijn waren het daarmee eens. Over de vereiste intensiteit van de toetsing liepen de meningen echter uiteen. Sommige rechtbanken lieten weinig ruimte aan de IND bij de geloofwaardigheidsbeoordeling en gingen punt voor punt na of zij die beoordeling juist vonden. Andere rechtbanken hielden wat meer afstand. Uiteindelijk was het dus aan de Afdeling om hierover een definitief oordeel te vellen. De vreemdelingen hadden de Afdeling verzocht om prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie over de interpretatie van de herziene Procedurerichtlijn (zie hierover ons blog ‘Hoe vormt het Hof van de Europese Unie het asiel- en migratierecht?’).
Moet de rechter nu zelf de geloofwaardigheid van het asielrelaas beoordelen?
Nee, de Afdeling oordeelt dat de Nederlandse rechter het asielbesluit van de IND moet blijven toetsen en niet zijn eigen oordeel over de geloofwaardigheid van het asielrelaas in de plaats mag stellen van dat van de IND. Uit de tekst en het systeem van de richtlijn en de jurisprudentie van het EHRM en het Hof van Justitie volgt volgens de Afdeling geen verplichting voor de rechter om zelf een geloofwaardigheidsbeoordeling te doen. In het Nederlandse bestuursrecht heeft de rechter een toetsende rol en daar houdt de Afdeling nu dus aan vast.
Wat is er dan wel veranderd?
De Afdeling oordeelt dat (anders dan voorheen) de rechter een aantal onderdelen van het asielbesluit zonder terughoudendheid mag toetsen. De rechter beoordeelt dan of de IND terecht tot zijn oordeel is gekomen. Het gaat daarbij om de volgende vragen:
- Welke elementen (kenmerken van een persoon, onderdelen van het asielrelaas dat de asielzoeker heeft verteld en de veiligheidssituatie in het land van herkomst) zijn relevant voor de beoordeling van de vraag of een asielzoeker in het land van herkomst gevaar loopt?
- Zijn de tegenstrijdigheden, vaagheden of vreemde verklaringen op basis waarvan de IND het asielrelaas ongeloofwaardig heeft bevonden essentieel voor het asielrelaas van de asielzoeker? Of gaat het alleen om minder ter zake doende details?
- Zijn verklaringen die de asielzoeker tijdens zijn gehoor met de IND heeft afgelegd inderdaad tegenstrijdig?
De Afdeling overweegt dat de bestuursrechter net zo goed als de IND in staat is op basis van rapporten van het nader gehoor vast te stellen of verklaringen al dan niet tegenstrijdig zijn.
Toch nog beslisruimte voor de IND
Dit ligt volgens de Afdeling anders voor delen van het relaas van de asielzoeker die niet met bewijs zijn onderbouwd en dus niet zijn te verifiëren. De IND maakt in dat geval een ‘mede op zijn ervaringsgegevens gebaseerde, vergelijkenderwijs gemaakte inschatting of het door een vreemdeling gestelde daadwerkelijk is gebeurd’. Volgens de Afdeling is de bestuursrechter niet beter in staat dan de IND om een dergelijke inschatting te maken. Daaruit leidt de Afdeling af dat de IND beslisruimte mag krijgen. Dat betekent dat rechter wat meer afstand moet houden en zich vooral moet richten op de kwaliteit van de motivering van het besluit. Hij moet beoordelen of de IND niet ten onrechte de verklaringen van de asielzoeker ongeloofwaardig heeft bevonden. Daarbij moet hij bijzonder gewicht toekennen ‘aan de onderlinge samenhang van een asielrelaas en de weging door de staatssecretaris van door hem al dan niet geloofwaardig geachte elementen en hoe die doorwerken in zijn standpunt over de geloofwaardigheid van het asielrelaas als geheel’.
Hoe verhoudt zich dit tot het Europese recht?
Volgens de Afdeling is haar standpunt in overeenstemming met zowel het Unierecht als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dat het EHRM soms wel zelf oordeelt over de geloofwaardigheid van het relaas van een asielzoeker, dwingt de Nederlandse rechter volgens de Afdeling niet om hetzelfde te doen. De Afdeling wijst daarbij op de rol van het EHRM, dat beoordeelt of een asielzoeker bij uitzetting het slachtoffer zal worden van marteling of mishandeling. Daarbij heeft het Hof niet de mogelijkheid om de zaak terug te verwijzen naar een lagere rechter als de beslissing bijvoorbeeld onzorgvuldig is genomen. De Nederlandse rechter heeft die mogelijkheid wel.
Waarom heeft de Afdeling geen prejudiciële vragen gesteld?
Een hoogste nationale rechter, zoals de Afdeling, is verplicht een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie als er twijfel is over de interpretatie van een Unierechtelijke bepaling. Een prejudiciële verwijzing is niet nodig wanneer het Hof van Justitie al eerder duidelijkheid heeft gegeven over de interpretatie van de betreffende bepaling of als er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de bepaling moet worden uitgelegd (zie hierover ons blog ‘Hoe vormt het Hof van de Europese Unie het asiel- en migratierecht?’). De intensiteit van de rechterlijke toetsing en de uitleg van artikel 46 lid 3 van de herziene Procedurerichtlijn zijn in Nederland al lange tijd voorwerp van discussie. Toch ziet de Afdeling geen reden om een prejudiciële vraag te stellen. Zij wijst erop dat zij bij de uitleg van artikel 46 lid 3 rekening heeft gehouden met de rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM en de opzet en doelstelling van de richtlijn. Ook is volgens de Afdeling van belang dat alle rechtbanken vonden dat de rechter de geloofwaardigheid van het asielrelaas niet zelf moet beoordelen. De meeste rechtbanken hebben bovendien niet uitgesloten dat de IND bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas soms beslisruimte heeft. Het is mogelijk dat de vragen over de interpretatie van artikel 46 lid 3 van de herziene Procedurerichtlijn alsnog bij het Hof van Justitie terechtkomen. Een Nederlandse rechtbank of een rechter in een andere EU lidstaat kan alsnog besluiten dergelijke vragen naar het Hof van Justitie verwijzen.
