Mag iemand tijdens een herhaald asielverzoek in vreemdelingenbewaring worden geplaatst? Naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de geldigheid van artikel 8 van de Europese Opvangrichtlijn, besliste het Hof van Justitie EU van wel. Hoe zit dit precies?
Door Elles Besselsen
De aanleiding
De aanleiding voor de prejudiciële vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) was een hoger beroep van een vreemdeling tegen zijn inbewaringstelling op grond van artikel 59b van de Vreemdelingenwet. De man heeft sinds 1995 tevergeefs meerdere asielverzoeken gedaan. Tijdens zijn verblijf in Nederland werd hij 21 maal veroordeeld tot geldboeten en gevangenisstraffen, hoofdzakelijk voor diefstallen. In 2013 kreeg hij een inreisverbod voor de duur van tien jaar opgelegd en moest hij Nederland onmiddellijk verlaten. Dat deed hij niet. In 2015 werd hij tweemaal veroordeeld tot een aantal maanden gevangenisstraf voor het plegen van diefstal en overtreding van het inreisverbod. In strafrechtelijke detentie diende hij zijn vierde asielverzoek in. Na afloop van zijn gevangenisstraf, is hij in vreemdelingenbewaring gesteld.
De vraag
Zoals in eerdere blogs uiteengezet, is vreemdelingenbewaring een bestuursrechtelijke maatregel die pas in laatste instantie mag worden opgelegd, louter met als doel om vreemdelingen uit te zetten. Er moet dan ook een reëel zicht op uitzetting zijn. Dit is niet direct aan de orde wanneer een vreemdeling wacht op een besluit op zijn asielverzoek. Echter, artikel 8 van de Opvangrichtlijn maakt het lidstaten in bepaalde gevallen nu wel mogelijk om een vreemdeling in bewaring te stellen. Eén van de gronden voor inbewaringstelling die in lid 3 van dat artikel zijn opgesomd, is de bescherming van de nationale veiligheid of openbare orde. In de hoger beroepzaak van 17 november 2015 vraagt de Afdeling het Hof van Justitie van de EU (het Hof) of deze bepaling in overeenstemming is met het recht op vrijheid en veiligheid in artikel 6 uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest).
Wat zegt het Hof?
Omdat het gaat over vrijheidsontneming, beslist het Hof in een prejudiciële spoedprocedure. Allereerst overweegt het Hof dat een beperking van vrijheid zoals vastgelegd in artikel 6 van het Handvest alleen is toegestaan wanneer deze bij wet is gesteld en voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Dit laatste houdt in dat de inmenging noodzakelijk moet zijn en daadwerkelijk moet beantwoorden aan de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of bescherming rechten en vrijheden van anderen.
Het Hof overweegt verder dat inbewaringstelling op grond van de bescherming van de nationale veiligheid en openbare orde beantwoordt aan de doelstelling van het algemeen belang. Bovendien draagt de bescherming van openbare orde en nationale veiligheid bij aan de bescherming van rechten en vrijheden van anderen.
Wat betreft de noodzaak wijst het Hof op de beperkingen die aan de bevoegdheid tot inbewaringstelling zijn gesteld in artikel 8 van de richtlijn. Zo mag een persoon alleen in bewaring worden genomen op grond van een individuele beoordeling van het geval, voor een zo kort mogelijke periode en slechts wanneer alternatieve, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Bovendien gelden voor het nemen en het beoordelen van het besluit tot inbewaringstelling belangrijke waarborgen.
Is sprake van een risico voor de openbare orde en veiligheid?
Eerder heeft het Hof geoordeeld (zie hierover ook het blog Wanneer vormt een vreemdeling een gevaar voor de openbare orde?) dat verstoring van de openbare orde veronderstelt dat sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Inbewaringstelling is dus alleen gerechtvaardigd op grond van artikel 8 lid 3 sub e wanneer de persoonlijke gedragingen van de betrokken vreemdeling zo’n “werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vorm[en]”.
Het Hof overweegt verder dat de redenen van openbare orde die ertoe hebben geleid een inreisverbod van tien jaar op te leggen in de zin van artikel 11 lid 2 van de Terugkeerrichtlijn ook inbewaringstelling van een asielzoeker op grond van de Opvangrichtlijn kunnen rechtvaardigen. Maar dit moet wel afzonderlijk en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel worden nagegaan. Een enkele verwijzing naar het bestaan van het inreisverbod is dus geen voldoende motivering voor de bewaring.
Hoe verhoudt inbewaringstelling zich tot een herhaald asielverzoek?
Een nieuw asielverzoek staat er volgens het Hof op zich niet aan in de weg om een bewaringsmaatregel op te leggen. In ieder geval niet wanneer eerder een terugkeerprocedure is gestart. Immers, zo overweegt het Hof, de vreemdeling wordt niet zijn recht ontnomen om met het oog op de asielprocedure op grond van de Opvangrichtlijn in de lidstaat te verblijven. Bovendien ontneemt de asielprocedure in het geval van een eerder opgelegd terugkeerbesluit en inreisverbod, niet het zicht op uitzetting. De Terugkeerrichtlijn vereist namelijk dat lidstaten zo spoedig mogelijk tot verwijdering overgaan. Na een afwijzing van het asielverzoek moet de uitvoering van de verwijderingsmaatregelen daarom direct worden hervat, aldus het Hof.
En hoe zit het in dit geval?
Inbewaringstelling op grond van art. 8 lid 3 e van de Opvangrichtlijn is volgens het Hof dus niet strijdig met het Handvest. Maar hoe zit het met de inbewaringstelling in deze zaak? Het Hof liet zich niet uit over de vraag of het gedrag van betrokkene een gevaar voor de openbare orde vormt. Dat deed de Afdeling op 8 april 2016. Zij oordeelde dat door louter te verwijzen naar het tegen de vreemdeling uitgevaardigde inreisverbod en naar de strafbare feiten waarvoor hij is veroordeeld, de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat het persoonlijk gedrag van de vreemdeling een daadwerkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de openbare orde vormt. De inbewaringstelling was dus niet rechtmatig. Verder heeft de Afdeling naar aanleiding van de uitspraak van het Hof bepaald dat bij een nieuw asielverzoek het terugkeerbesluit niet automatisch vervalt, maar slechts wordt geschorst.
