In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Dit zesde blog gaat over het voornemen om de ‘asielvergunning onbepaalde tijd’ af te schaffen.
Door Anna Chatelion Counet*
Het Hoofdlijnenakkoord stelt in één zin voor om de permanente ‘asielvergunning voor onbepaalde tijd’ af te schaffen en om de tijdelijke ‘asielvergunning voor bepaalde tijd’ aan te passen. De reden voor afschaffing van de asielvergunning onbepaalde tijd is volgens het akkoord dat Nederland, om de ‘asielinstroom’ te beperken, ‘structureel tot de categorie lidstaten met de strengste toelatingsregels van Europa’ moet behoren. Wat de aanpassing van de asielvergunning voor bepaalde tijd precies in gaat houden, is niet nader toegelicht. Een wetsvoorstel uit 2018, van kabinet Rutte III, is momenteel nog steeds in behandeling. Hierin wordt voorgesteld om de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd in te korten van vijf naar drie jaar. Mogelijk zal kabinet Schoof I dit wetsvoorstel willen handhaven.
In dit blog wordt besproken wat de asielvergunning onbepaalde tijd precies inhoudt, of die kan worden afgeschaft en wat de gevolgen zouden zijn van de afschaffing. Ook wordt de mogelijkheid tot het inkorten van de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd onder de loep genomen.
Wat is de asielvergunning onbepaalde tijd?
Vluchtelingen en andere personen die voor asiel in aanmerking komen krijgen eerst een asielvergunning voor bepaalde tijd. Die asielvergunning is vijf jaar geldig, ongeacht of de persoon is erkend als vluchteling (a-status) of op andere gronden internationale bescherming heeft gekregen (b-status).
De ingangsdatum van de asielvergunning is de datum van de asielaanvraag. Als wordt vastgesteld dat iemand een vluchteling is, was hij dat namelijk ook al op het moment van de asielaanvraag. De termijn van vijf jaar wordt daarom gerekend vanaf de datum van de asielaanvraag. Momenteel kan een asielprocedure vanwege de achterstanden bij de IND wel twee jaar duren. In dat geval krijgt iemand dus een asielvergunning die nog maar drie jaar geldig is.
De asielvergunning onbepaalde tijd is een permanente verblijfsvergunning die geen einddatum heeft. Deze vergunning kan na vijf jaar rechtmatig verblijf worden aangevraagd. Dit is dus na afloop van de asielvergunning bepaalde tijd. Voor verlening geldt een aantal voorwaarden. De belangrijkste zijn dat de persoon nog steeds in aanmerking moet komen voor een asielvergunning (omdat het gevaar in het land van herkomst nog bestaat) en dat alle inburgeringsexamens zijn gehaald. Daarnaast moeten er voor de aanvraag van de vergunning legeskosten betaald worden. Op het moment van de publicatie van dit blog bedragen die 228 euro.
Hoewel de asielvergunning onbepaalde tijd permanent is, kan de vergunning nog wel ingetrokken worden (artikel 35 Vreemdelingenwet). Dit kan bijvoorbeeld als later blijkt dat tijdens de asielprocedure onwaarheden zijn verteld of als de persoon ernstige misdrijven heeft gepleegd. Maar de asielvergunning voor onbepaalde tijd kan, anders dan de vergunning voor bepaalde tijd, niet meer worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt.
Op 1 november 2023 hadden 132.150 personen een asielvergunning in Nederland. De meeste van die personen (105.610) had een asielvergunning voor bepaalde tijd, de rest (26.540), ongeveer één vijfde, had een asielvergunning voor onbepaalde tijd. In dit aantal zijn niet de personen meegenomen die eerder een asielvergunning onbepaalde tijd hadden, maar inmiddels zijn genaturaliseerd tot Nederlander.
Mag de asielvergunning onbepaalde tijd worden afgeschaft?
Het Unierecht of het Vluchtelingenverdrag verplichten niet tot het invoeren van een asielvergunning voor onbepaalde tijd. De asielvergunning voor onbepaalde tijd mag daarom afgeschaft worden.
Wel heeft de VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR) altijd benadrukt dat de vluchtelingenstatus niet continu in twijfel getrokken mag worden, omdat vluchtelingen recht hebben op rechtszekerheid. Ook het Unierecht onderschrijft het belang van een permanente verblijfsvergunning. Het Unierecht kent namelijk een aparte permanente verblijfsvergunning (de EU langdurig ingezetene status, zie hieronder) die ook door vluchtelingen aangevraagd kan worden.
Bewuste keuze
De asielvergunning voor onbepaalde tijd, die niet kan worden ingetrokken als de situatie in het land van herkomst wijzigt, is ingevoerd bij de nieuwe Vreemdelingenwet 2000. De Raad van State heeft in zijn advies aan het toenmalige kabinet erop gewezen dat het Vluchtelingenverdrag en het EVRM niet verplichten tot het invoeren van een dergelijke asielvergunning voor onbepaalde tijd. In de reactie op dat advies blijkt dat desondanks bewust gekozen is om de asielvergunning onbepaalde tijd in te voeren. De reden hiervoor was onder meer om het voormalige systeem te vereenvoudigen, onderlinge ongelijkheden tussen verschillende typen asielstatushouders weg te nemen en het aantal procedures bij de IND te verminderen. Het gevolg hiervan was een verbetering van de rechtsbescherming van vluchtelingen.
Mag de geldigheidsduur van de asielvergunning bepaalde tijd worden ingekort? Het Unierecht verplicht om aan vluchtelingen een status van minimaal drie jaar te verlenen en aan andere personen die in aanmerking komen voor internationale bescherming een status van minimaal één jaar (artikel 24 Kwalificatierichtlijn). Op zichzelf lijkt inkorting van de geldigheidsduur dus toegestaan. Maar hierbij speelt wel een vraag.
Momenteel geldt in Nederland een geldigheidsduur van vijf jaar. Zoals eerder besproken wordt deze termijn gerekend vanaf de datum van de asielaanvraag. Omdat vijf jaar redelijk ver boven het minimum van drie respectievelijk één jaar zit, is nog niet eerder de vraag opgekomen of het eigenlijk wel klopt dat de minimale geldigheidsduur uit de Kwalificatierichtlijn gerekend moet worden vanaf de datum asielaanvraag. De start van de geldigheidsduur van de vergunning kan anders zijn dan de ingangsdatum van de status.
Het zou namelijk logischer zijn als de termijn gaat lopen vanaf het moment dat iemand de vergunning krijgt. Anders zal de situatie voor kunnen komen dat de vergunning nog maar heel kort (of misschien al helemaal niet meer) geldig is wanneer die wordt verkregen.
Mogelijk verplicht de Kwalificatierichtlijn om een vergunning te verlenen die nog drie of één jaar geldig is vanaf het moment van de verlening van de asielvergunning. Het inkorten van de geldigheidsduur van vijf naar drie jaar, terwijl die begint te lopen vanaf de asielaanvraag, is dan in strijd met het Unierecht.
Wat zijn de gevolgen van de afschaffing van de asielvergunning onbepaalde tijd?
Achterstanden IND
De IND heeft al jaren een enorme achterstand in het behandelen van asielaanvragen. Vanwege deze achterstand is de standaard beslistermijn al voor de derde keer verlengd van 6 naar 15 maanden en ook die beslistermijn wordt vaak niet gehaald (zie ook dit blog over de Verlenging van de beslistermijn in asielprocedures). De wachttijden worden steeds langer en het aantal mensen dat moet wachten blijft toenemen. Zo moest de IND eind 2023 nog 33.560 inhoudelijke asielaanvragen behandelen en is dit aantal op 1 april 2024 toegenomen tot 46.720 aanvragen (Tertaalcijfers IND).
Als de asielvergunning voor onbepaalde tijd wordt afgeschaft, moet iedereen met een asielvergunning om de zoveel jaar een verlengingsaanvraag indienen. Dit zorgt voor een enorme stijging in het aantal procedures bij de IND. Daarmee stijgen ook de werklast en kosten van de IND, waardoor de achterstanden nog meer zullen oplopen.
Als de IND te laat beslist op een verlengingsaanvraag, kan het zo zijn dat iemand ten onrechte met een verlopen verblijfsdocument rondloopt. Hierdoor kunnen natuurlijk allerlei problemen ontstaan bij contractuele verplichtingen, zoals arbeids- of huurcontracten.
Onnodige rechtsonzekerheid
De kans dat een asielvergunning bepaalde tijd kan worden ingetrokken is klein. Het internationaal recht verbindt strenge eisen aan het intrekken van asielvergunningen vanwege het belang van rechtszekerheid. De situatie in het land van herkomst moet ingrijpend en duurzaam gewijzigd zijn, er moet getoetst worden of er geen andere redenen zijn om asiel te verlenen of andere dwingende redenen om toch niet terug te kunnen keren. Het is daarnaast aan de IND om dit aan te tonen. Bovendien duren conflictsituaties waar men vandaan vlucht vaak lange tijd. In 2019 verbleef bijna 80% van de vluchtelingen wereldwijd in wat UNHCR een protracted refugee situation noemt, waarbij meer dan 25.000 mensen van dezelfde bevolkingsgroep voor langer dan 5 jaar op de vlucht is. Syriërs zijn daar een voorbeeld van, zij kunnen al sinds 2011 niet terugkeren naar hun land van herkomst.
Toen in 2020 de situatie in Soedan enigszins was verbeterd, heeft de IND 99 asielvergunningen voor bepaalde tijd herbeoordeeld die waren verleend vanwege de algemene geweldssituatie. Geen van deze vergunningen kon uiteindelijk ingetrokken worden vanwege het gewijzigde landenbeleid, omdat deze personen ook persoonlijk gevaar bleken te lopen. Uit de evaluatie van de IND blijkt dat het herbeoordelingstraject bijna een half miljoen euro heeft gekost en tot veel stress en onrust heeft geleid bij de Soedanezen van wie de asielvergunning werd herbeoordeeld. De conclusie was onder meer dat van te voren niet goed is gekeken of de situatie wel duurzaam was gewijzigd.
Hoewel er waarschijnlijk niet veel extra asielvergunningen ingetrokken gaan kunnen worden, betekent afschaffing van de asielvergunning voor onbepaalde tijd wel dat de verblijfsstatus van al deze asielstatushouders tot aan naturalisatie onzeker is. De vraag is hoe redelijk het is om deze langdurige rechtsonzekerheid te creëren. Bovendien kan deze rechtsonzekerheid averechtse effecten hebben op de integratie. De onzekerheid met betrekking tot een verblijfsstatus kan ontmoedigend werken voor de focus op het inburgeringstraject.
EU-langdurig ingezetene status
Naast de nationale asielvergunning voor onbepaalde tijd, bestaat ook een Europese permanente vergunning waar vluchtelingen voor in aanmerking kunnen komen: de EU-langdurig ingezetene status. Deze status biedt hetzelfde niveau van bescherming, maar om ervoor in aanmerking te komen geldt één extra eis ten opzichte van de asielvergunning voor onbepaalde tijd. Naar verwachting zal deze status veel vaker aangevraagd worden als de asielvergunning onbepaalde tijd wordt afgeschaft.
Net als de asielvergunning onbepaalde tijd kan deze status niet ingetrokken worden als de situatie in het land van herkomst wijzigt en kan je met deze status naturaliseren. Daarbovenop kan je met deze status ook in andere EU-lidstaten werken en wonen. Voor de EU-langdurig ingezetene status gelden dezelfde voorwaarden als voor de asielvergunning onbepaalde tijd: vijf jaar rechtmatig verblijf en het inburgeringsvereiste. Daarnaast geldt één aanvullende voorwaarde: een inkomenseis.
Hoe vaak de EU-langdurig ingezetene status door vluchtelingen wordt aangevraagd is niet bekend. Aangezien de meerwaarde van deze status ten opzichte van de asielvergunning voor onbepaalde tijd gering is en het moeilijk kan zijn om binnen minder dan vijf jaar aan het inburgeringsvereiste én inkomenseis te voldoen, wordt deze status waarschijnlijk niet vaak aangevraagd.
Conclusie
Juridisch gezien mag de asielvergunning voor onbepaalde tijd worden afgeschaft. De gevolgen voor zowel de IND als de vluchtelingen zullen echter groot zijn. De IND, die al kampt met enorme achterstanden, zal waarschijnlijk te maken krijgen met veel extra procedures die tijd en geld kosten. De vluchtelingen zullen een onzekere verblijfsstatus krijgen die niet bevorderlijk is voor de integratie. De verwachting is dat ook na afschaffing van de asielvergunning voor onbepaalde tijd veel vluchtelingen vergelijkbare bescherming kunnen krijgen op basis van de Europese permanente vergunning. Bovendien zullen waarschijnlijk nauwelijks extra asielvergunningen ingetrokken kunnen worden, omdat conflicten vaak langdurig zijn en er strenge eisen zijn verbonden aan het intrekken van asielvergunningen.
* Anna Chatelion Counet is buitenpromovendus bij de VU en doet onderzoek naar intrekkingen van asielvergunningen. Zij is juridisch adviseur asielrecht bij VluchtelingenWerk Nederland.
