Migratie- en asielpact: Herstel van grenzeloos verkeer binnen het Schengengebied?  

692

Verblijfblog bespreekt de voorstellen van het Europese migratie- en asielpact. Deze voorstellen zien onder andere op het Schengenacquis, een grotere rol van Frontex, nieuwe procedures voor snelle vaststelling van status bij binnenkomst, waaronder prescreening en uitbreiding van grensprocedures. Dit blog gaat over de voorstellen van de Commissie over het Schengen acquis en het herstel van grenzeloos verkeer in de Europese binnenruimte.

Door Evelien Brouwer en Nina Fokkink 

In het Migratie- en asielpact noemt de Commissie de totstandkoming van het Schengengebied ‘een van de belangrijkste successen van de Europese integratie’. Het Schengengebied bestaat uit 26 Schengenlanden: 22 lidstaten van de Europese Unie (Bulgarije, Cyprus, Ierland, Kroatië en Roemenië zijn wel EU-lid maar maken geen onderdeel van Schengen) en vier landen die niet tot de EU behoren (namelijk Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein). Zie ook ons blog ‘Dertig jaar ‘vrij’ reizen door de Schengenruimte‘. Binnen het Schengengebied is er geen grenscontrole voor personen. De regels omtrent de bewaking van de buitengrenzen en de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen zijn neergelegd in de Schengengrenscode (SGC). Deze verordening weerspiegelt ook de samenhang tussen enerzijds het vrij verkeer in dit gebied en anderzijds de gezamenlijke verantwoordelijkheid van lidstaten voor een effectieve bewaking van de buitengrenzen.

Op grond van artikel 22 van de SGC is het verboden voor lidstaten om personencontroles uit te voeren aan de binnengrenzen, tenzij dit in uitzonderlijke situaties nodig is. Tot 2015 gingen de lidstaten spaarzaam om met deze mogelijkheid om controles aan de binnengrenzen toe te passen. In 2015 en 2016 probeerden grote aantallen migranten ongecontroleerd hun weg te vinden binnen de Schengenruimte. Dit was de aanleiding voor een reeks lidstaten om, op elkaar reagerend, hun grenzen te sluiten. Deze lidstaten beriepen zich op zowel veiligheidsredenen als onevenredige druk op het nationale migratiesysteem. Lidstaten wezen ook op de haperende grenscontroles in andere lidstaten. Naar aanleiding hiervan werd in 2017 een noodvoorziening toegevoegd in artikel 29 SGC. Op grond van dit artikel konden lidstaten na een besluit van de Raad, bij ‘aanhoudende ernstige gebreken met betrekking tot het buitengrenzentoezicht’ tijdelijk hun binnengrenscontroles herinvoeren. 

Voortdurende herinvoering van binnengrenscontroles
De lidstaten volgen de procedurele en materiële voorwaarden van de SGC voor herinvoering van binnengrenscontroles echter niet altijd goed op. Ook ontbreekt een streng toezicht van de Commissie op de naleving van deze voorwaarden. Een voorbeeld daarvan zijn de door meerdere lidstaten herhaalde verlengingen van binnengrenscontroles. Ook tijdens de huidige Covid-19 pandemie is gebleken dat lidstaten niet altijd samenwerken en de regels over de herinvoering van binnengrenscontroles op verschillende wijze toepassen (zie nader ‘Gevolgen van het coronavirus voor het EU- en nationale grens- en migratiebeleid’).

Het is de taak van de Commissie en andere lidstaten om via bijvoorbeeld een inbreukprocedure, politieke druk of het zogenaamde ‘Schengenevaluatiemechanisme’ toezicht te houden op de naleving van de Schengengrenscode. Op basis van het Schengenevaluatiemechanisme gaan lidstaten in speciaal daarvoor samengestelde teams in een andere lidstaat kijken of de praktijk in overeenstemming is met de regels van de Schengengrenscode: een soort intervisie dus. Of het evaluatiemechanisme daadwerkelijk effectief is, hangt echter af van de samenstelling en bevoegdheden van de evaluatieteams en wat er uiteindelijk met de evaluatierapporten gebeurt.

Over de praktijk van herhaalde verlenging van binnengrenscontroles is op dit moment een belangrijke zaak aanhangig bij het Hof van Justitie op basis van in de zomer van 2020 gestelde prejudiciële vragen van een Oostenrijkse rechter. Deze zaak, die hopelijk duidelijkheid zal scheppen over de voorwaarden voor herinvoering van grenscontroles, betreft de rechtmatigheid van binnengrenscontroles die door Oostenrijk al sinds 2015 steeds opnieuw zijn verlengd.

Voorstellen voor een betere naleving van de Schengengrenscode
In het Migratie- en asielpact doet de Commissie enkele voorstellen om de ‘voordelen van Schengen’ volledig te herstellen. Het pact bevat echter nog geen gedetailleerd plan om de naleving van de Schengengrenscode beter te waarborgen. De Commissie stelt voor om het Schengenevaluatiemechanisme te verbeteren, waardoor tekortkomingen bij de naleving van de Schengengrenscode beter kunnen worden opgespoord en vervolgens door de betreffende lidstaten kunnen worden verholpen. Zo noemt de Commissie de optie om sneller een inbreukprocedure te starten indien een lidstaat de tekortkomingen die tijdens een Schengenevaluatie zijn geconstateerd, niet aanpakt. Daarnaast wil de Europese Commissie een speciaal Schengen Forum oprichten waaraan nationale autoriteiten, zoals het ministerie van Binnenlandse Zaken en de (grens)politie kunnen participeren om concretere samenwerking te stimuleren en onderling vertrouwen te vergroten.

In haar commentaar op de voorstellen in het migratie- en asielpact, stelt de Commissie Meijers ook een duidelijkere regeling en betere handhaving van de huidige voorwaarden tot herinvoering van de binnengrenscontroles voor. Daarnaast stelt zij voor om de rapporten van Schengenevaluaties, in tegenstelling tot wat nu het geval is, openbaar te maken. Verder stelt ze voor om in ieder geval ook de Raad en het Europees Parlement te informeren over de daaruit voortvloeiende aanbevelingen en de deadlines voor zowel de beoordelaars als de beoordeelde lidstaten om te reageren op de evaluaties te verkorten.  En voortaan dient de Commissie in plaats van de Raad de bevoegdheid te krijgen om op basis van de evaluaties aanbevelingen te formuleren. Daarnaast formuleert de Commissie Meijers voorstellen ten aanzien van politiecontroles in het Schengengebied en het gebruik van IT-systemen daarbij, ter bescherming van fundamentele rechten van individuen.

Conclusie
In het Migratie- en asielpact onderstreept de Europese Commissie nog eens dat binnen Schengen interne grenscontroles altijd ‘uitzonderlijk, tijdelijk en proportioneel’ moeten zijn. Zij wijst daarbij op alternatieve methoden voor binnengrenscontroles, zoals het gebruik van mobiele politiecontroles en een ‘slim gebruik’ van nieuwe technologieën en IT-systemen (zie daarover: Een gewijzigd Eurodac en nog meer gebruik van databestanden aan de buitengrenzen). Het is vooralsnog onduidelijk hoe de plannen de effectieve naleving van de Schengengrenscode beter zullen waarborgen. En voor de voorwaarden voor de herinvoering van binnengrenscontroles en de verlenging daarvan is het wachten op de uitspraak van het Hof van Justitie.

 Dit blog is gedeeltelijk gebaseerd op een artikel dat is verschenen in het NtEr in 2020, ‘Het nieuwe migratie- en asielpact: flexibele solidariteit, verplichte grensprocedures en nog meer dataverzameling’, geschreven door H. Battjes, E.R. Brouwer en M. den Heijer.