Op 7 november 2018 oordeelde het Hof van Justitie EU over het Nederlandse inburgeringsbeleid. Het was de derde uitspraak van het Hof over dit beleid. Hoe zit het met de inburgeringsvoorwaarde voor een zelfstandig verblijfsrecht voor gezinsmigranten?
Door Betty de Hart
De Gezinsherenigingsrichtlijn geeft aan gezinsmigranten na vijf jaar legaal verblijf een autonoom verblijfsrecht, dat wil zeggen dat zij vanaf dat moment voor hun recht op verblijf niet meer afhankelijk zijn van het gezinslid bij wie zij verblijf hadden gekregen. De richtlijn zelf stelt aan de verkrijging van dat autonome verblijfsrecht geen andere voorwaarden dan vijf jaar legaal verblijf. Maar in Nederland kan zo’n onafhankelijke verblijfstitel ook worden afgewezen als niet aan bepaalde inburgeringseisen is voldaan. Mocht Nederland inburgeringsvoorwaarden stellen? De Raad van State heeft die vraag in mei 2017 voorgelegd aan het Hof van Justitie EU. Het Hof heeft geantwoord dat zo’n voorwaarde mag worden gesteld, mits het niet zeer moeilijk wordt gemaakt de autonome status te verwerven.
Inburgering voorafgaande aan binnenkomst
Deze zaak kan het best worden begrepen als een vervolg op een eerdere uitspraak over inburgeringsvoorwaarden. In K en A ging het om de vraag of aan een gezinslid inburgeringsvoorwaarden mogen worden gesteld voordat hij of zij naar Nederland komt. Sinds 2006 is de gezinsmigrant verplicht om al in het land van herkomst op de Nederlandse ambassade of consulaat een examen af te leggen over basiskennis van de Nederlandse taal en samenleving. Het Hof vond in K en A dat inburgeringsvoorwaarden voor toelating als gezinslid mogen worden gesteld, maar dat het Nederlandse beleid te streng was. Er was met name te weinig ruimte voor het maken van uitzonderingen in de specifieke gevallen dat een gezinsmigrant stelde niet in staat te zijn het examen te behalen. Tevens waren de kosten voor het afleggen van het examen (destijds €350) te hoog. Inburgeringsvoorwaarden mogen immers, zo overwoog het Hof, het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Afwijzing van de aanvraag alleen omdat het examen niet was behaald mocht niet: er moet altijd een individuele afweging plaats vinden.
Inburgering na binnenkomst
Wanneer een gezinslid eenmaal na de in het buitenland afgelegde inburgeringstoets is toegelaten, is het inburgeringsproces nog niet voltooid. Vervolgens geldt namelijk de verplichting op grond van de Wet Inburgering om binnen drie jaar in te burgeren, opnieuw door middel van een af te leggen examen, nu op een hoger niveau (A 2).
Het behalen van dat examen is volgens de Nederlandse wetgeving een voorwaarde om na vijf jaar rechtmatig verblijf in aanmerking te komen voor een verschillende soorten onafhankelijke verblijfsvergunningen. De autonome verblijfsvergunning die artikel 15 van de Gezinsherenigingsrichtlijn na vijf jaar toekent, wordt in het Vreemdelingenbesluit omschreven als “verblijfsvergunning niet-tijdelijk humanitair” (3.51 lid 1 a Vb, 3.80a lid2 sub f Vb). Het is een vergunning voor bepaalde tijd, maar onafhankelijk van het voortbestaan van de relatie of het huwelijk waaraan het gezinslid zijn of haar verblijfsrecht ontleende. Hoewel de Gezinsherenigingsrichtlijn geen andere voorwaarden noemt dan vijf jaar legaal verblijf, worden in lid 4 van die bepaling de voorwaarden voor verlening en verlenging aan het nationale recht overgelaten. De vraag of dit betekent dat een inburgeringsexamen als voorwaarde voor deze autonome verblijfsvergunning mag worden gesteld, was onderwerp van de prejudiciële vraag die aan het Hof was voorgelegd.
Daarnaast kan de betrokkene na vijf jaar rechtmatig verblijf ook verzoeken om een verblijfsvergunning voor onbepaald tijd of langdurig ingezetenen status. Daarvoor is in Nederland eveneens vereist dat een inburgeringsexamen is afgelegd (art 21 lid 1 sub g Vw). Het staat vast dat Nederland volgens art 5 lid 2 Richtlijn langdurig ingezetenen zo’n inburgeringsvoorwaarde mag stellen. Als zo’n voorwaarde niet zou gelden voor het autonome verblijfsrecht van de Gezinsherenigingsrichtlijn, zou dat autonome verblijfsrecht dus makkelijker te krijgen zijn dan de status van langdurig ingezetene. Ook dit was een van de aspecten waarover het Hof zich moest uitspreken.
De zaak waarover het Hof moest oordelen
Het eerste geval betrof een Chinese vrouw. Zij had sinds november 2008 een verblijfsvergunning voor verblijf bij haar echtgenoot, die tot Nederlander was genaturaliseerd. Sinds februari 2014 was zij niet langer op hetzelfde adres ingeschreven als haar echtgenoot. De verblijfsvergunning werd met terugwerkende kracht ingetrokken tot dat moment. In augustus 2014 deed zij aanvraag voor een autonoom verblijfsrecht op basis van art 3.51 lid 1 sub a Vb. De aanvraag voor een zelfstandig verblijfsrecht werd aanvankelijk afgewezen, maar later alsnog verleend nadat was gebleken dat zij van de inburgeringsplicht was ontheven. Tussen het moment waarop zij niet meer samen woonde en het moment van de latere verlening van de autonome verblijfsvergunning had zij echter geen rechtmatig verblijf. Deze onderbreking van het rechtmatig verblijf had onder meer gevolgen voor de termijn waarop het Nederlanderschap kan worden verkregen en heeft tevens financiële consequenties (aanspraak op toeslagen). Zij stelde zich op het standpunt dat de Gezinsherenigingsrichtlijn voor het verkrijgen van een autonoom verblijfsrecht geen inburgeringsvoorwaarde stelt.
De tweede zaak betrof een man met de Congolese nationaliteit. Hij had in december 1997 een verblijfsvergunning voor verblijf bij zijn Nederlandse echtgenote gekregen. Na bijna zeventien jaar huwelijk, in september 2014, ging het paar uit elkaar. Twee maanden later deed de man een aanvraag om een zelfstandig verblijfsrecht. Dit werd geweigerd om dat hij geen bewijs had overgelegd dat hij aan de inburgeringsvoorwaarde had voldaan. Ook hij stelde zich op het standpunt dat de Gezinsherenigingsrichtlijn dit vereiste niet toestaat.
Inburgeringsvoorwaarde toegestaan?
De Afdeling Rechtspraak Raad van State vroeg het Hof of het stellen van de inburgeringsvoorwaarde bij een autonoom verblijfsrecht in overeenstemming is met artikel 15 Gezinsherenigingsrichtlijn, dat aanspraak geeft op een autonome verblijfstitel na een periode van vijf jaar. Valt de inburgeringsvoorwaarde onder de nationale voorwaarden die mogen worden gesteld volgens het vierde lid van die bepaling?
Het Europese Hof van Justitie oordeelt dat het stellen van een dergelijke voorwaarde is toegestaan, aangezien artikel 15 lid 4 Gezinsherenigingsrichtlijn ruimte laat voor het stellen van voorwaarden volgens nationaal recht. In tegenstelling tot artikel 7 van de richtlijn dat, onder bepaalde voorwaarden, een recht op gezinshereniging geeft, gaat het in artikel 15 niet om een positieve verplichting voor lidstaten om de status te verlenen. Anders, zo stelt het Hof, zou een aanspraak op een ‘duurzaam’ verblijf ontstaan voor de migrant die ‘niet is geïntegreerd’ (punt 57).
Hier vergelijkt het Hof het autonome verblijfsrecht met de langdurig ingezeten status. Dit is een permanente (duurzame) verblijfsvergunning die tevens recht geeft op vrij verkeer binnen de EU en waarvoor eveneens integratievoorwaarden mogen worden gesteld (artikel 5 lid 2 Langdurig ingezetenen richtlijn). Het autonoom verblijfsrecht geeft echter niet dezelfde duurzame verblijfsaanspraken; het is een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Om voor een permanent verblijfsrecht of het Nederlanderschap in aanmerking te komen, zal de gezinsmigrant met een autonoom verblijfsrecht alsnog moeten inburgeren. Tevens dient het autonoom verblijfsrecht van de Gezinsherenigingsrichtlijn een ander doel: het is in de richtlijn opgenomen op voorstel van de Europese Commissie om de integratie van gezinsleden te bevorderen, hun rechtspositie te versterken en te voorkomen dat door de afhankelijkheid van het verblijf het gezin als ‘gevangenis’ zou fungeren.
Afwijkende conclusie van AG Mengozzi
Het oordeel van het Hof wijkt af van de Conclusie van AG Mengozzi, die oordeelde dat de inburgeringsvoorwaarde niet kon worden gesteld. De AG kwam tot deze conclusie omdat artikel 15 lid 4 Gezinsherenigingsrichtlijn integratievoorwaarden niet noemt en volgens hem alleen ziet op formele en niet op inhoudelijke voorwaarden. Tevens meende hij dat door het stellen van integratievoorwaarden afbreuk zou worden gedaan aan het nuttig effect, omdat het de uitoefening van het recht op gezinshereniging te moeilijk gemaakt wordt. De AG noemt het Nederlandse inburgeringsbeleid hierbij ‘bijzonder streng’ (par.58).
Ook al vindt het Hof dat integratievoorwaarden wel mogen worden gesteld, deze mogen niet zodanig streng zijn dat dat afbreuk wordt gedaan aan de aanspraak op een zelfstandig verblijfsrecht. Er mag niet een zodanige hindernis worden opgeworpen dat het zeer moeilijk wordt de status te verkrijgen.
Dit is met name van belang gezien hetgeen de afgelopen tijd bekend is geworden over de problemen in de uitvoeringspraktijk van het Nederlands inburgeringsbeleid. De regering is van plan het inburgeringsbeleid te wijzingen om aan deze problemen tegemoet te komen, maar heeft tegelijkertijd aangekondigd het vereiste taalniveau te zullen verhogen van A2 naar B1.
