Onlangs bepaalde het Hof van Justitie dat overlastgevende asielzoekers niet uit de opvang mogen worden gezet, ook niet tijdelijk. Verblijfblog legt uit hoe dit precies zit en wat het betekent voor Nederland.
Door Lieneke Slingenberg
Op 12 november beantwoordde het Hof van Justitie voor de derde keer vragen van een nationale rechter over de betekenis van bepalingen uit de Europese Opvangrichtlijn. Deze richtlijn bepaalt welke voorzieningen Europese lidstaten moeten geven aan asielzoekers tijdens de asielprocedure. In de zaak Haqbin beantwoordt het Hof van Justitie vragen van een Belgische rechter over de sancties die lidstaten mogen opleggen aan asielzoekers die betrokken zijn bij ernstige vormen van geweld. Volgens het Hof mogen zij in dat geval niet uit de opvang worden gezet, ook niet tijdelijk.
Wat was er aan de hand in de zaak Haqbin?
In 2015 arriveerde Haqbin als niet-begeleide minderjarige asielzoeker in België en vroeg hij asiel aan. Op 18 april 2016 was hij betrokken bij een vechtpartij in het opvangcentrum waarin hij verbleef. De politie beëindigde de vechtpartij en hield Haqbin aan, omdat hij een van de aanstichters van de vechtpartij zou zijn. De volgende dag werd hij weer vrijgelaten door de politie. Vervolgens besloot de directeur van het opvangcentrum op 19 april 2016 bij wijze van sanctie dat Haqbin voor een periode van 15 dagen het opvangcentrum moest verlaten. Tegen deze beslissing begon Haqbin een procedure en in het kader van die procedure rees de vraag of het intrekken van alle materiële opvangvoorzieningen in dit geval wel geoorloofd was op grond van de Opvangrichtlijn.
Waar hebben asielzoekers recht op volgens de Opvangrichtlijn?
De Opvangrichtlijn bepaalt dat asielzoekers onder andere recht hebben op ‘materiële opvangvoorzieningen’. Materiële opvangvoorzieningen worden in de richtlijn gedefinieerd als de voorzieningen die zien op ‘huisvesting, voedsel en kleding, alsmede een dagvergoeding’. Deze voorzieningen moeten beschikbaar zijn vanaf het moment dat asielzoekers hun asielverzoek doen, totdat een definitieve beslissing op dat verzoek is genomen. De richtlijn bepaalt verder dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de voorzieningen voor asielzoekers een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt.
Mogen voorzieningen worden beperkt of ingetrokken volgens de Opvangrichtlijn?
Artikel 20 van de Opvangrichtlijn bepaalt dat lidstaten in bepaalde gevallen de materiële opvangvoorzieningen mogen beperken of intrekken. Dat mag bijvoorbeeld als de asielzoeker het opvangcentrum verlaat zonder de autoriteiten in te lichten of, als dat nodig is, zonder toestemming. Het is ook toegestaan als de asielzoeker zich niet houdt aan een opgelegde meldplicht; of als de asielzoeker financiële middelen verborgen heeft gehouden en daardoor ten onrechte van opvang gebruik heeft gemaakt. Op grond van het vierde lid van artikel 20 mogen de lidstaten ‘sancties vaststellen op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld’. Over de betekenis van deze mogelijkheid gaat de zaak Haqbin.
De Opvangrichtlijn regelt niet alleen in welke gevallen lidstaten opvangvoorzieningen mogen beperken of intrekken, maar stelt ook een aantal waarborgen voor asielzoekers vast. Het vijfde lid van artikel 20 stelt drie beperkingen aan de mogelijkheid van lidstaten om voorzieningen te beperken of in te trekken:
- Beslissingen tot beperking of intrekking moeten individueel, objectief en onpartijdig worden genomen, en met redenen worden omkleed;
- Deze beslissingen moeten worden genomen op grond van de specifieke situatie van de asielzoeker, met name voor kwetsbare asielzoekers, en in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel;
- De lidstaten moeten erop toezien dat asielzoekers te allen tijde toegang hebben tot medische hulp en ervoor zorgen dat alle asielzoekers een waardige levensstandaard genieten.
Beslissingen tot beperken of intrekken moeten dus voldoen aan formele eisen (objectieve besluitvorming, motiveringseis); aan inhoudelijke eisen (beslissing moet evenredig zijn en rekening houden met individuele omstandigheden); en aan bepaalde minimumvoorwaarden (medische hulp en een waardige levensstandaard).
Wat oordeelt het Hof van Justitie in de zaak Haqbin?
Het Hof herhaalt een standpunt uit eerdere rechtspraak dat de eerbiediging van de menselijke waardigheid vereist dat niemand in een ‘toestand van zeer verregaande materiële behoeftigheid terechtkomt’ waardoor hij niet in staat zou zijn om te voorzien in zijn ‘meest elementaire behoeften zoals wonen, eten, zich kleden en zich wassen’. Om deze reden is een sanctie waarbij, ‘al was het maar tijdelijk’, de materiële opvangvoorzieningen met betrekking tot huisvesting, voedsel of kleding worden ingetrokken, volgens het Hof in strijd met de derde waarborg uit artikel 20, lid 5 van de Opvangrichtlijn. Het Hof oordeelt bovendien dat zo’n sanctie ook in strijd is met de tweede waarborg uit artikel 20, lid 5: het evenredigheidsbeginsel. Dat de autoriteiten in zo’n geval aan de asielzoeker een lijst geven met adressen voor daklozenopvang maakt dit niet anders; lidstaten moeten een waardige levenstandaard ‘voortdurend en zonder onderbreking’ waarborgen, aldus het Hof. Dit betekent dus dat lidstaten asielzoekers niet bij wijze van sanctie uit een opvangcentrum mogen zetten, ook niet tijdelijk.
Deze overwegingen van het Hof zijn algemeen geformuleerd en daarmee dus niet beperkt tot minderjarige asielzoekers. Met betrekking tot minderjarige asielzoekers stelt het Hof dat de lidstaten bij het opleggen van een sanctie ‘in hogere mate’ rekening moeten houden met de specifieke situatie van de asielzoeker en het evenredigheidsbeginsel. Daarbij moeten de lidstaten zich primair laten leiden door het belang van het kind. De Opvangrichtlijn bepaalt dat lidstaten daarbij onder andere rekening moeten houden met het welzijn, de sociale ontwikkeling en de achtergrond van de minderjarige, alsmede met zijn of haar veiligheid.
Welke sancties mogen lidstaten dan wel opleggen aan asielzoekers?
Het Hof oordeelt in de zaak Haqbin niet alleen wat lidstaten niet mogen doen, maar laat zich ook uit over welke sancties lidstaten wel mogen opleggen ingeval van ernstige inbreuken op de regels of ernstige vormen van geweld. Lidstaten mogen wel de voorzieningen beperken, zoals het intrekken of beperken van de dagvergoeding. Verder oordeelt het Hof dat lidstaten bij wijze van sanctie kunnen bepalen dat een asielzoeker in een afzonderlijk gedeelte van het opvangcentrum moet verblijven, waarbij hij geen contact mag hebben met bepaalde bewoners van het centrum, of dat een asielzoeker wordt overgeplaatst naar een ander centrum of een andere vorm van huisvesting. Het Hof benadrukt wel dat ook deze sancties moeten voldoen aan de drie waarborgen uit het vijfde lid van artikel 20. Tot slot kunnen lidstateneen asielzoeker die zich schuldig maakt aan ernstige inbreuken op de regels of ernstige vormen van geweld, onder bepaalde voorwaarden, ook in detentie plaatsen.
Wat betekent dit voor Nederland?
In Nederland worden overlastgevende asielzoekers overgeplaatst naar een Extra Begeleidings- en Toezichtlocatie (zie ons eerdere blog). Dit is niet in strijd met de uitspraak van het Hof in Haqbin, mits in alle gevallen wordt voldaan aan de formele, inhoudelijke en minimumvoorwaarden uit artikel 20, lid 5 van de Opvangrichtlijn. Daarnaast hanteert het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers het interne ‘Reglement Onthouding Verstrekkingen’ (ROV). Op grond van dit reglement worden bij een incident of gedrag met ‘zeer grote impact’ alle voorzieningen ingetrokken en toegang tot de opvanglocatie ontzegd voor een aantal weken of, in het ergste geval, voor altijd. Uit rechtspraak blijkt dat deze maatregel in de praktijk ook wordt toegepast. Deze praktijk moet, op grond van de uitspraak in Haqbin, worden afgeschaft.
