Sinds zondag 17 oktober jl. verblijven 400 asielzoekers in een tentenkamp in Almere. Ze hebben het er erg koud. In Middelburg worden sinds zondag 24 oktober 250 asielzoekers opgevangen in een evenementenhal, waar ze kunnen slapen op veldbedden. Hoe verhouden deze praktijken zich tot de verplichtingen van Nederland onder het Unierecht?
Door Lieneke Slingenberg
Op grond van de Opvangrichtlijn moet Nederland aan mensen die asiel willen aanvragen ‘materiële opvangvoorzieningen’ verstrekken. Zulke opvangvoorzieningen worden gedefinieerd in deze richtlijn als huisvesting, voedsel en kleding, alsmede een dagvergoeding (artikel 2, onder g). Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in 2014 al geoordeeld dat dit betekent dat lidstaten moeten verzekeren dat asielzoekers daadwerkelijk over huisvesting beschikken. Dat er in de reeds bestaande opvang geen plek is, is volgens het Hof geen toegestane rechtvaardiging voor het afwijken van de minimumnormen van de Opvangrichtlijn.
Als een lidstaat ervoor kiest om de huisvesting in natura te verschaffen, dan moet dat op grond van artikel 18 in één van de volgende drie vormen:
- in ruimten die gebruikt worden om verzoekers te huisvesten gedurende de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat aan de grens of in een transitzone is ingediend;
- in opvangcentra die een toereikend huisvestingsniveau bieden;
- in particuliere huizen, appartementen, hotels of andere voor de huisvesting van verzoekers aangepaste ruimten.
Dit betekent dat asielzoekers moeten worden gehuisvest in een ruimte, centrum of huis dat speciaal is bedoeld voor de opvang van asielzoekers. Haastig klaargemaakte tenten of sport- of evenementenhallen met veldbedden vallen daar niet onder. Op grond van het negende lid van artikel 18 mag hiervan echter worden afgeweken indien ‘de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is’. In dat geval mogen asielzoekers dus wél worden gehuisvest in ruimten die niet speciaal zijn bedoeld voor de opvang van asielzoekers, zoals tenten of grote hallen. Het negende lid van artikel 18 stelt hier echter drie belangrijke voorwaarden aan: ten eerste moet deze situatie ‘naar behoren’ gemotiveerd worden. Ten tweede mag dit slechts voor een ‘zo kort mogelijke redelijke termijn’. Tot slot geldt als minimumnorm dat de afwijkende voorzieningen in elk geval de basisbehoeften moeten dekken.
Voldoende gemotiveerd? De oorzaak voor het moeten huisvesten van asielzoekers in tenten en grote hallen is volgens de staatssecretaris (zie hier en hier) gelegen in de grotere aantallen asielverzoeken die worden ingediend (ruim 1000 per week tijdens de laatste weken) in combinatie met het feit dat er nog veel mensen met een verblijfsvergunning in de asielopvang verblijven, omdat voor hen nog geen reguliere huisvesting in een gemeente beschikbaar is. In augustus betrof dit ongeveer 11.000 personen. Is de noodzaak voor het huisvesten van asielzoekers in tenten en hallen hiermee ‘naar behoren’ gemotiveerd, zoals vereist is door Unierecht? In de Kamer zijn door verschillende partijen kritische vragen gesteld over het snelle afschalen van de asielopvang na 2016 op basis van strakke budgetten en het daardoor ontbreken van voldoende buffercapaciteit, over de gegevens die zijn gebruikt voor het maken van een adequate prognose van het aantal benodigde plekken en over de lessen die zijn geleerd uit 2015.
Wat is een redelijke termijn? De Opvangrichtlijn geeft geen aanwijzingen voor de vraag wat een ‘zo kort mogelijke redelijke termijn’ is. In de EU Procedurerichtlijn wordt het begrip ‘redelijke termijn’ echter ook gebruikt. Aangezien beide richtlijnen deel uitmaken van het gemeenschappelijk Europees asielsysteem, moeten ze in overeenstemming met elkaar worden geïnterpreteerd. Artikel 41 van de Procedurerichtlijn schrijft voor dat lidstaten beslissingen in een grensprocedure aan de grens of in een transitzone binnen een ‘redelijke termijn’ moeten nemen. Dit artikel voegt daar echter aan toe dat wanneer een dergelijke beslissingen niet binnen vier weken is genomen, aan de asielzoeker toegang tot het grondgebied wordt verleend. Deze termijn geldt ook in de situatie dat grote aantallen asielverzoeken worden ingediend. In een dergelijk geval mogen asielzoekers echter ‘op plaatsen nabij de grens of de transitzone’ worden ondergebracht. Een mogelijk antwoord op de vraag naar de redelijke termijn is dus vier weken, omdat dit in het Unierecht wordt gezien als een redelijke termijn om asielzoekers op een afwijkende wijze te huisvesten.
Basisbehoeften? Wat precies moet worden verstaan onder ‘basisbehoeften’ is in de Opvangrichtlijn niet verder gedefinieerd. De praktijk dat er niet genoeg bedden zijn en asielzoekers de nacht moeten doorbrengen op een stoel of op de grond is daar waarschijnlijk niet mee in overeenstemming. Dit geldt logischerwijs ook voor blootstelling aan kou en harde wind. Maar omvat ‘basisbehoeften’ ook een minimale vorm van privacy? Op deze vraag bestaat nog geen eenduidig antwoord in het Unierecht.
Conclusie Het Unierecht laat ruimte om asielzoekers tijdelijk te huisvesten in tenten of evenementenhallen als de reguliere opvangplekken vol zijn. Wel moet worden voldaan aan drie voorwaarden: 1) de situatie moet voldoende worden gemotiveerd; 2) bestaan voor een zo kort mogelijke redelijke termijn; en 3) voorzien in basisbehoeften. Over de specifieke invulling van deze voorwaarden bestaat nog veel onduidelijkheid. Mede gelet op de kritische vragen die zijn gesteld in de Kamer, is het vooral de vraag of de noodzaak voor het opzetten van deze afwijkende voorzieningen op dit moment voldoende gemotiveerd is.
