Mensen die zijn gevlucht uit Oekraïne worden opgevangen in gemeenten onder verantwoordelijkheid van burgemeesters. Asielzoekers uit andere landen vallen onder de verantwoordelijkheid van het COA en komen dus in het overvolle Ter Apel terecht. Waarom bestaat dit verschil in verantwoordelijkheid en wat is de juridische grondslag?
Lieneke Slingenberg
Een belangrijk verschil tussen asielzoekers uit Oekraïne en asielzoekers uit andere landen is dat voor de eerste groep de Europese Richtlijn Tijdelijke Bescherming is geactiveerd, terwijl voor asielzoekers uit andere landen de gewone Europese Opvangrichtlijn geldt. De Tijdelijke Beschermingsrichtlijn is aangenomen in 2001 en stelt minimumnormen vast voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van een ‘massale toestroom van ontheemden uit derde landen’. Naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne is deze richtlijn op 4 maart 2022 voor het eerst in haar bestaan door de Raad van de Europese Unie geactiveerd. Op grond van deze richtlijn moeten lidstaten aan tijdelijk beschermden onder andere toegang tot de arbeidsmarkt, een ‘fatsoenlijk onderkomen’ en ‘de nodige hulp inzake sociale bijstand en levensonderhoud’ bieden. De tijdelijke bescherming duurt maximaal drie jaar.
De activering van deze richtlijn voor ontheemden uit Oekraïne kan echter niet het verschil in behandeling met ontheemden uit andere landen verklaren. Dat blijkt uit de Nederlandse implementatie. Zoals eerder op dit blog is beschreven, is de tijdelijke beschermingsrichtlijn eind 2004 in Nederland geïmplementeerd. Anders dan andere landen heeft Nederland er destijds voor gekozen om geen aparte verblijfsstatus te creëren voor personen met tijdelijke bescherming. In plaats daarvan moeten personen die in aanmerking komen voor tijdelijke bescherming een asielaanvraag indienen en worden zij behandeld als asielzoeker. Over deze keuze is destijds uitgebreid met de Kamer gediscussieerd. De consequentie was dat personen met tijdelijke bescherming zouden worden opgevangen in centrale opvanglocaties door het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA). De minister schreef daarover destijds dat zij het ‘onder de buitengewone omstandigheden die tot het instellen van tijdelijke bescherming leiden wel aanvaardbaar [acht] dat een deel van de ontheemden gedurende langere tijd als asielzoeker in Nederland wordt opgevangen’. Het was dus uitdrukkelijk de bedoeling dat in geval van de ‘buitengewone omstandigheden’ van een ‘massale toestroom van ontheemden’ het COA verantwoordelijk zou zijn voor de opvang van deze mensen.
Activering staatsnoodrecht
Het COA is dus op grond van de wettelijke regeling ter implementatie van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn verantwoordelijk voor de opvang van tijdelijk beschermden, net als in de gewone asielprocedure. Toch kregen op 7 maart 2022 de veiligheidsregio’s de opdracht om opvangplekken voor mensen uit Oekraïne gereed te maken. Later hebben burgemeesters formeel deze verantwoordelijkheid gekregen. Voor een juridische grondslag van deze verantwoordelijkheid is het staatsnoodrecht geactiveerd. Vormt het staatsnoodrecht dan een grondslag voor het verschil in behandeling met asielzoekers uit andere landen?
Bij Koninklijk Besluit van 31 maart 2022 zijn de artikelen 2c en 4 van de Wet Verplaatsing Bevolking (Wvb) in werking gesteld. Deze wet uit 1952 vormt een onderdeel van het staatsnoodrecht. De wet regelt ‘voorzieningen aangaande de verplaatsing van bevolking voor het geval van oorlog, oorlogsgevaar, daaraan verwante of daarmede verband houdende buitengewone omstandigheden’, aldus de preambule van de wet. Op grond van artikel 2c Wvb is de wet ook van toepassing op ‘volksverplaatsingen op grote schaal, welke niet het gevolg zijn van een last tot verplaatsing’. De parlementaire geschiedenis van deze bepaling laat zien dat hierbij kan worden gedacht aan ‘het overschrijden van onze grenzen van grote groepen van vluchtelingen’. Op grond van artikel 4 Wvb kan de burgemeester worden opgedragen te zorgen voor de uitvoering van de ‘huisvesting en verzorging van bevolking en de daarmede samenhangende registratie’ (art. 1). De Wvb kan dus dienen als wettelijke grondslag voor het belasten van burgemeesters met de taak te voorzien in de opvang van asielzoekers.
Artikelen uit deze wet kunnen door de regering worden geactiveerd, zonder dat een algemene noodtoestand is uitgeroepen. De voortduring van de activering van deze artikelen moet dan bij wet door het parlement worden bekrachtigd. Een wetsvoorstel daartoe is inmiddels ingediend en wordt behandeld door de Tweede Kamer.
Voor activering van deze artikelen is wel vereist dat ‘buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken’ (art. 2, lid 1 Wvb). De minister wijst daarvoor op het uitzonderlijke aantal vluchtelingen uit Oekraïne, waardoor niet middels de bestaande structuren in de benodigde opvang kan worden voorzien. Gelet op de implementatie van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn roept deze motivering vragen op. Zoals hierboven beschreven, is het immers sinds 2004 wettelijk geregeld dat als de tijdelijke beschermingsrichtlijn wordt geactiveerd op grond van een ‘massale toestroom van ontheemden’ en dat het COA in die ‘buitengewone omstandigheden’ verantwoordelijk is voor het vinden van voldoende (extra) opvangplaatsen. Met andere woorden: voor de buitengewone omstandigheden waarop de minister zich nu beroept voor activering van het staatsnoodrecht (massale toestroom), bestaat sinds 2004 al een wettelijke regeling (opvang door het COA). Het hoge aantal asielzoekers uit Oekraïne kan op zichzelf daarom geen dringende reden vormen voor activering van het staatsnoodrecht.
Staatsnoodrecht voor alle asielzoekers?
Zou de Wet verplaatsing bevolking gebruikt kunnen worden om burgemeesters verantwoordelijk te maken voor de opvang van alle asielzoekers? Volgens de minister is dit niet het geval. Het staatsnoodrecht kan immers ‘slechts worden ingezet als sprake is van buitengewone omstandigheden en inzet van het staatsnoodrecht noodzakelijk is om die buitengewone omstandigheden het hoofd te bieden. Van buitengewone omstandigheden is, in staatsnoodrechtelijke zin, geen sprake als het gaat om problemen van structurele aard, zoals de knelpunten in de reguliere opvang van vreemdelingen.’
Het hoge aantal asielzoekers uit Oekraïne kan dus niet als bijzondere omstandigheid worden gezien, maar problemen van structurele aard ook niet. Ook de Raad van State merkt op dat problemen die ‘voortvloeien uit al langer bestaande knelpunten in de opvang’ langs de normale weg en zo nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving dienen te worden aangepakt.
Zouden de buitengewone omstandigheden die activering van het staatsnoodrecht noodzakelijk maken misschien gelegen kunnen zijn in de combinatie van de plotselinge en onvoorziene aankomst van een hoog aantal vluchtelingen uit Oekraïne met de al langer bestaande structurele problemen bij het COA? Aan deze combinatie van factoren is tijdens de implementatie van de tijdelijke beschermingsrichtlijn niet gedacht. Er bestaat geen wettelijke regeling voor deze situatie. Dit zou dus mogelijk wel een buitengewone omstandigheid in staatsnoodrechtelijke zin kunnen zijn. Als de activering van de Wvb zou worden gebaseerd op deze combinatie van factoren, dan zouden op grond van deze wet de burgemeesters wel verantwoordelijk gemaakt kunnen worden voor de opvang van alle asielzoekers.
Conclusie
Het verschil in behandeling tussen asielzoekers uit Oekraïne en asielzoekers uit andere landen volgt niet uit de activering van de Europese tijdelijke beschermingsrichtlijn. Volgens de Nederlandse wettelijke implementatie daarvan was het juist de bedoeling dat tijdelijk beschermden als asielzoekers door het COA zouden worden opgevangen. Ook het staatsnoodrecht kan hiervoor niet als juridische grondslag dienen, omdat de komst van een groot aantal ontheemden uit Oekraïne niet als een onvoorziene buitengewone omstandigheid kan worden gezien, hetgeen vereist is voor activering ervan. Het verschil in behandeling zal dus door de overheid beter gerechtvaardigd moeten worden.
