In het Hoofdlijnenakkoord 2024 – 2028 beloven de PVV, VVD, NSC en BBB ‘het strengste toelatingsregime voor asiel en het omvangrijkste pakket voor grip op migratie ooit’. Verblijfblog bespreekt de belangrijkste maatregelen in een serie blogs. Dit achtste blog bespreekt de nieuwe wachttermijnen voor gezinshereniging.
Door Bahija Aarrass*
Inleiding
Nareis van asielstatushouders is en blijft een politiek twistpunt. De nareis-kwestie heeft een hoofdrol gespeeld in de val van het vorige kabinet, nadat toenmalig minister van Justitie en Veiligheid beweerde dat er duizenden mensen Nederland inkomen via ‘nareis op nareis’, het stapelen van gezinshereniging. Uit een IND-analyse is inmiddels gebleken dat dat een leugen was. Het gaat om slechts tientallen gevallen per jaar, wat neerkomt op ongeveer 1 procent van alle ingewilligde nareisaanvragen. Hierover heeft onlangs een debat in de Tweede Kamer plaatsgevonden.
In het Hoofdlijnenakkoord wordt aangekondigd dat nareis van gezinsleden zal worden beperkt. Daarnaast wordt gesteld dat er geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden meer zal plaatsvinden, en dat de wachttermijnen voor gezinshereniging zullen worden verlengd voor subsidiair beschermden. Deze maatregelen worden instroom-reducerende beperkingen genoemd in het verlengde van de invoering van het tweestatusstelsel. Over het tweestatusstelsel en waarom de wetgever destijds heeft gekozen voor het afschaffen ervan, verscheen al eerder een verblijfblog. In dit blog wordt specifiek ingegaan op de wachttermijn en wordt besproken of deze maatregelen in overeenstemming zijn met nationaal en Europees recht (EVRM en EU recht).
Geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden
De nieuwe maatregelen gaan ervan uit dat geen automatische gezinshereniging van subsidiair beschermden zal plaatsvinden. De huidige nationale wetgeving gaat uit van één asielvergunning met verschillende gronden en maakt met betrekking tot nareis en andere rechten geen onderscheid tussen vluchtelingen en ontvangers van subsidiaire bescherming (zie over deze categorieën dit blog). Gezinshereniging beperken voor subsidiair beschermden is in strijd met de huidige wettelijke regels, want artikel 29 lid 1 Vw maakt gezinshereniging voor nareizende familieleden onder dezelfde voorwaarden mogelijk voor asielstatushouders. Door de herinvoering van een tweestatusstelsel kan een onderscheid worden gemaakt. In het EU-recht geldt immers een verbod voor het beperken van nareis voor vluchtelingen, maar niet voor andere vormen van asiel, zoals subsidiaire bescherming (zie hierna).
Zelfs als de nationale bepaling wordt gewijzigd en een tweestatusstelsel wordt ingevoerd, moet nog steeds de afweging worden gemaakt of gezinsherenging ontzeggen niet in strijd is met internationaalrechtelijke bepalingen, zoals artikel 8 EVRM. Artikel 8 EVRM beschermt het recht op respect voor gezinsleven, ook wanneer asielzoekers gezinsherenging aanvragen. Het algeheel ontzeggen van gezinsherenging aan subsidiair beschermden is hiermee in elk geval niet in overeenstemming. Een absoluut verbod op gezinshereniging voor mensen met een subsidiaire beschermingsstatus is dus niet mogelijk.
In recente rechtspraak heeft het EHRM nog eens bevestigd dat het recht op gezinshereniging valt binnen de reikwijdte van het recht op respect voor gezinsleven. Met name voor vluchtelingen, maar ook voor anderen die onder internationale bescherming vallen, gelden specifieke waarborgen. Zo moet het besluitvormingsproces voldoende flexibel, snel en efficiënt zijn om te voldoen aan het recht van de aanvrager op eerbiediging van het gezinsleven.
Beperking nareis tot het kerngezin
Verder kondigt het Hoofdlijnenakkoord forse beperkingen aan van nareis: “forse beperking na-reizigers, inclusief beperking tot het zogenaamde kerngezin met kinderen tot 18 jaar”. Onduidelijk is wat in het Hoofdlijnenakkoord met deze forse beperkingen wordt beoogd. Door de focus op het kerngezin, wordt wel duidelijk dat meerderjarige gezinsleden en ongetrouwde partners mogelijk zullen worden uitgesloten van gezinshereniging bij nareis.
Op dit moment kan het zogenaamde kerngezin – de echtgenoot of echtgenote en minderjarige kinderen – op grond van nareis een verblijfsvergunning krijgen. Dit is een verplichte categorie vanuit het EU recht, en is terug te vinden in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Verder biedt de wet ook aan meerderjarige kinderen en partners dezelfde mogelijkheid. Deze mogelijkheid vloeit voort uit een niet-dwingende bepaling in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Nederland biedt daarmee ook pleegkinderen en jongvolwassenen onder bepaalde omstandigheden de mogelijkheid tot gezinshereniging.
De maatregel uit het Hoofdlijnenakkoord beoogt deze laatste mogelijkheid af te schaffen. De Gezinsherenigingsrichtlijn biedt hiervoor weliswaar discretionaire ruimte. Toch moeten hierbij de nodige vraagtekens worden gezet, omdat de meerderheid van Europese lidstaten deze mogelijkheid heeft geïmplementeerd. Bovendien wordt deze mogelijkheid al vrij strikt gehanteerd in het Nederlandse beleid. Dit wordt ook wel het jongvolwassenbeleid genoemd. Om in aanmerking te komen voor nareis als jongvolwassene moet worden aangetoond dat het volwassen kind op de zorg van de ouder(s) is aangewezen en daarmee in aanmerking komt voor nareis. De stelregel is: hoe ouder een volwassen en afhankelijk kind, hoe meer bewijs nodig is. Tot slot moeten deze individuele gevallen, indien de wettelijke mogelijkheid vervalt, toch onder artikel 8 EVRM worden beoordeeld.
Langere (wacht)termijnen
Een laatste maatregel is het verlengen van termijnen in zoverre ‘zulks’ überhaupt mogelijk is. Onduidelijk is op welke termijn dit precies ziet: de wachttermijn of de beslistermijn. Gezien de voorgaande maatregelen over nareis van gezinsleden wordt waarschijnlijk gedoeld op een wachttermijn bij gezinshereniging. Maar vooralsnog is een wachttermijn vanwege het één-statusstelsel niet mogelijk. Er zou eigenlijk van invoering en niet van ‘langere termijnen’ gesproken moeten worden. De Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt namelijk dat voor vluchtelingen geen wachttermijn mag worden gehanteerd. Een wachttermijn kan echter feitelijk (de facto) worden gerealiseerd.
De facto wachttermijn
Wat betreft nareis heeft het vorige kabinet reeds getracht een de facto wachttermijn te realiseren. De gezinshereniging van asielstatushouders werd namelijk opgeschort. Dit werd door het kabinet gepresenteerd als onderdeel van de ‘asieldeal’ met als doel de opvangcrisis in Ter Apel op te lossen. De maatregel hield in dat een statushouder eerst passende huisvesting moest hebben gevonden, voordat een nareisaanvraag van zijn gezinsleden feitelijk kon worden toegekend. Met de nareismaatregel beoogde het kabinet beweerdelijk tijdelijk het inreizen van de gezinsleden te beperken en de druk op de asielopvang te verminderen. In de praktijk leidde dit tot een wachttermijn van 6 maanden tussen de inwilliging en de verstrekking van het visum. Ondanks de kritiek op deze maatregel die op voorhand werd geleverd, werd dit beleid toch doorgevoerd, totdat de rechter er een eind aan maakte. De hoogste bestuursrechter concludeerde dat de nareismaatregel in strijd was met het Nederlandse recht en het EU-recht (zie blog hierover).
De jure wachttermijnen
Dan rest de optie om een wachttermijn juridisch vast te leggen. Dat betekent een wijziging van de wet, waarbij – wederom – het tweestatusstelsel moet worden ingevoerd omdat een wachttermijn voor vluchtelingen verboden is ingevolge artikel 12 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Het is daarvoor zinvol om te bezien wat er over de grens gebeurt. Meerdere EU-lidstaten hebben namelijk eerder door middel van uitgestelde gezinshereniging, via wachttermijnen, geprobeerd om de instroom van gezinsleden van personen met subsidiaire bescherming te beperken. Zo procedeerde een Syrisch echtpaar met succes tot aan het EHRM vanwege de Deense wachttermijn. In een andere zaak procedeerde een Syrisch gezin tegen de Zweedse regeling die eveneens een wachttermijn invoerde via een tijdelijke wet. Het EHRM overwoog in die zaken dat een wachttermijn van twee jaar als zodanig niet in strijd met artikel 8 EVRM of 14 EVRM (het non-discriminatiebeginsel). Maar het EHRM heeft wel richtlijnen vastgelegd, met name dat er een degelijke wettelijke grondslag nodig is en dat een individuele beoordeling mogelijk moet zijn. Bovendien werd in acht genomen dat de Zweedse wet tijdelijke gelding had en het feit dat in Denemarken de wachttermijn gold voor mensen met een tijdelijke beschermingsstatus, niet voor ‘reguliere’ subsidiaire statussen. Voor Nederland zou daarbij ook relevant zijn wat de totale ‘wachttijd’ zou zijn voor nareizende familieleden. Dat is niet alleen de tijd die referenten moeten wachten voordat zij de gezinsherenigingsaanvraag indienen, maar ook de tijd die nodig is om op de aanvraag te beslissen. De wachttermijn als gevolg van de nareismaatregel in de asieldeal kwam namelijk de facto neer op 2,5 jaar, indien de verlenging van de beslistermijn bij de asielvergunning – een andere maatregel in de asieldeal – mee werd gerekend.
Beslistermijnen
Het is ook mogelijk dat met langere termijnen gedoeld wordt op de beslistermijnen in het Hoofdlijnenakkoord. Het is niet goed voorstelbaar hoe deze termijnen nog meer verlengd kunnen worden, zeker nu men het heeft over een asielbeslisstop.
Het opschorten van de behandeling van asielaanvragen is al geruime tijd onderdeel van het beleid . De uiterlijke termijn is volgens de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn 9 maanden. Nederland houdt officieel 3 maanden aan, maar verlengt de termijn automatisch met 3 maanden. De Vreemdelingenwet biedt daar ruimte voor: de termijn om te beslissen op een asielverzoek kan met negen maanden worden verlengd ‘indien een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’ (artikel 42, lid, 4, onder 5 Vreemdelingenwet 2000). Sinds 2022 wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. En als het ‘noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag’, kan de termijn nogmaals verlengd worden met ten hoogste drie maanden.
Over de verenigbaarheid van deze verlenging met de Procedurerichtlijn had de Afdeling al prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie EU. Nu heeft de staatssecretaris opnieuw de beslistermijn verlengd met 9 maanden en heeft de Afdeling hierover aanvullende prejudiciële vragen gesteld. Dit geeft reeds aan dat de huidige verlengde termijnen al problematisch zijn in het licht van EU-recht. Een asielbeslisstop , zoals de wens is van de huidige minister, is in strijd met de Procedurerichtlijn, want de toegang tot de asielprocedure mag niet, ook niet door het uitroepen van een noodsituatie, worden ontnomen aan asielzoekers.
*Bahija Aarrass is universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
