De huisvesting van vergunninghouders in tijde van een wooncrisis

1858

De meeste Nederlanders vrezen dat migranten de reeds krappe woningmarkt nog meer onder druk zetten. In dit blog wordt de wettelijke regeling inzake de huisvesting van vergunninghouders besproken in het licht van de huidige wooncrisis en met een bijzondere aandacht voor de gemeente Amsterdam.

Door Eva Vandenhove

Uit een onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen van 2019 blijkt dat bijna twee derde van de Nederlandse bevolking asielzoekers als een bedreiging voor de huisvesting van gevestigde Nederlands beschouwt. In tijden van een wooncrisis vrezen steeds meer Nederlanders dat migranten de reeds krappe woningmarkt verder onder druk zetten. In dit blog wordt de regelgeving inzake de huisvesting van vergunninghouders besproken in het licht van de huidige wooncrisis en met een bijzondere aandacht voor de gemeente Amsterdam.

De Huisvestingswet
In Nederland bevat de Huisvestingswet van 2014 de regels met betrekking tot de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonvoorraad. Ook de huisvesting van vergunninghouders valt onder het toepassingsgebied van de Huisvestingswet. De Huisvestingswet omschrijft vergunninghouders als vreemdelingen die in Nederland een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd hebben aangevraagd en als gevolg daarvan een verblijfsvergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd hebben ontvangen als bedoeld in artikel 8, onderdeel a, b, c, of d, van de Vreemdelingenwet 2000 (artikel 1(j) Huisvestingswet).

De taakstelling
Op grond van artikel 28 van de Huisvestingswet zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de huisvesting van vergunninghouders. Elk half jaar bepaalt de Nederlandse overheid het totaal aantal vergunninghouders dat de gemeenten moeten huisvesten. Het totaal aantal vergunninghouders wordt vervolgens verdeeld over de 345 gemeenten op basis van hun inwonersaantal (artikel 29 Huisvestingswet). Bijgevolg moeten grotere gemeenten meer vergunninghouders huisvesten dan kleinere gemeenten. Het aantal vergunninghouders dat iedere gemeente om het half jaar moet huisvesten wordt de taakstelling genoemd (artikel 1(g) Huisvestingswet).

In de eerste helft van 2021 bedroeg het aantal vergunninghouders dat de gemeenten moesten huisvesten 13.500, waarvan slechts 9.596 vergunninghouders daadwerkelijk werden gehuisvest. In de tweede helft van 2021 waren de gemeenten verplicht 11.000 vergunninghouders te huisvesten, waarvan 9.806 vergunninghouders werkelijk een woonruimte toebedeeld kregen. De tekorten in de taakstellingen uit 2021 worden automatisch doorgeschoven naar 2022. Voor de eerste helft van 2022 is de taakstelling door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vastgesteld op 10.000 te huisvesten vergunninghouders, in combinatie met de tekorten uit 2021. Ter illustratie, in de eerste helft van 2022 moet Amsterdam, de grootste gemeente in Nederland, 492 vergunninghouders huisvesten.

Binnenkort zal een tussentijdse evaluatie worden gehouden om te bepalen of de schatting van 10.000 vergunninghouders bijgesteld moet worden. De coronacrisis en de hieraan verbonden reisbeperkingen zorgen voor onzekerheid bij het berekenen van de taakstellingen. Indien uit deze evaluatie blijkt dat meer vergunninghouders een woonruimte nodig hebben, wordt dit aantal vergunninghouders doorgeschoven naar de taakstelling van de tweede helft van 2022.

De rol van het COA
Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) koppelt, binnen twee weken nadat een asielzoeker over een verblijfsvergunning beschikt, de vergunninghouder aan een gemeente. Het COA probeert zo veel mogelijk vergunninghouders te koppelen aan een gemeente waar ze de beste kans hebben om te integreren. Hierbij houdt het COA rekening met verschillende omstandigheden, zoals de grootte van het gezin van de vergunninghouder, het land van herkomst, de taal, een werkervaring, de aanwezigheid van een arbeidscontract, medische bijzonderheden, een netwerk en toekomstplannen.

Verschillende woonruimtes
Nadat het COA de vergunninghouder aan een gemeente heeft gekoppeld, hebben gemeenten 10 weken de tijd om een woonruimte te vinden voor de vergunninghouder. Deze periode van 10 weken wordt vaak overschreden door het gebrek aan woonruimtes wegens de krappe woningmarkt. Indien een passende woonruimte voor de vergunninghouder wordt gevonden, kan de vergunninghouder de woonruimte niet weigeren (zie uitspraak en uitspraak). Alleen wanneer een woonruimte niet passend is voor een vergunninghouder en zijn of haar familie, kan deze worden geweigerd (zie uitspraak).

De woonruimtes voor vergunninghouders kunnen verschillende vormen aannemen. Zowel zelfstandige (huur)woningen als gedeelde woningen komen in aanmerking. Ook de huisvesting van vergunninghouders in tussenvoorzieningen wordt aanvaard. Zoals reeds vermeld ervaren veel Nederlandse gemeenten moeilijkheden met het tijdig huisvesten van vergunninghouders wegens het huidig tekort aan geschikte en betaalbare woningen. Tussenvoorzieningen maken het mogelijk dat vergunninghouders relatief snel gehuisvest worden en dat de gemeenten voldoen aan hun taakstelling, terwijl de gemeenten over meer tijd beschikken om een permanente woonruimte te vinden voor de vergunninghouder. Leegstaande kantoren, winkellocaties en maatschappelijk (rijks)vastgoed, zoals oude scholen en zorggebouwen, zijn voorbeelden van woonruimtes die kunnen doorgaan als tussenvoorzieningen. Naast zelfstandige (huur)woningen, gedeelde woningen en tussenvoorzieningen zijn alternatieve vormen van huisvesting, zoals het logeren bij een gastgezin of het tijdelijk logeren in hotels en accommodaties, mogelijk. In de praktijk krijgen vergunninghouders echter meestal een sociale huurwoning van een woningcorporatie toegewezen.

Vergunninghouders hebben geen recht op voorrang op een sociale huurwoning
De Nederlandse gemeenten bepalen zelf welke mensen recht hebben op voorrang bij sociale huurwoningen. Artikel 12 van de Huisvestingswet stelt immers dat de gemeenteraad in de huisvestingsverordening kan bepalen dat bij het verlenen van huisvestingsvergunningen voor bepaalde woonruimten voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden waarvoor die bepaalde woonruimte dringend noodzakelijk is (urgente woningzoekenden). Indien gemeenten een dergelijke urgentieregeling opnemen in hun huisvestingsverordening, zijn ze verplicht twee verschillende groepen mensen tot de categorie van urgente woningzoekenden te rekenen en hen dus het recht op voorrang bij sociale huurwoningen te verlenen. Op grond van artikel 12(3) van de Huisvestingswet behoren woningzoekenden die verblijven in een voorziening voor tijdelijke opvang van personen, die in verband met problemen van relationele aard of geweld hun woonruimte hebben verlaten en woningzoekenden die mantelzorg verlenen of ontvangen tot deze categorie.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Huisvestingswet 2014 inzake de huisvesting van vergunninghouders op 1 juli 2017 behoren vergunninghouders niet meer tot de verplichte categorie van urgente woningzoekenden. Gemeenten zijn niet langer verplicht vergunninghouders aan te merken als een verplichte voorrangscategorie in hun urgentieregeling. Dit betekent dat gemeenten zelf in hun huisvestingsverordening kunnen bepalen of ze al dan niet het recht op voorrang bij sociale huurwoningen aan vergunninghouders verlenen.

Uit het Rapport Evaluatie Huisvestingswet blijkt dat er in 2020 166 Nederlandse gemeenten in hun huisvestingsverordening een urgentieregeling hebben opgenomen. In 2018 werden vergunninghouders in 99% van de urgentieregelingen als een urgentiecategorie aangemerkt. In 2020 daalde dit aandeel tot 91%. In 2020 waren er 15 gemeenten die een urgentieregeling opgesteld hadden in hun huisvestingsverordening, zonder vergunninghouders tot de urgentiecategorie te rekenen. Ook in de Rapportage schrappen vergunninghouders als verplichte urgentiecategorie uit de Huisvestingswet wordt er door de minister van binnenlandse zaken geconcludeerd dat de wetswijziging van 1 juli 2017 niet heeft geleid tot het op grote schaal schrappen van vergunninghouders als urgentiecategorie.

Toch bekritiseert Aedes, de vereniging van wooncorporaties in Nederland, de wetswijziging. Zoals reeds vermeld zijn vergunninghouders grotendeels aangewezen op sociale huurwoningen. Volgens Aedes zijn vergunninghouders zo goed als kansloos zonder een voorrangsregeling, aangezien ze niet beschikken over een opgebouwde wachttijd of een eigen netwerk, waardoor ze voornamelijk in kwetsbare woonwijken terecht komen.

Een belangrijke kanttekening bij het feit dat gemeenten zelf kunnen bepalen of vergunninghouders voorrang bij sociale huurwoningen krijgen is de wettelijke verplichting dat gemeenten nog steeds moeten voldoen aan hun taakstelling (zie hierboven). Artikel 12(4) van de Huisvestingswet bepaalt uitdrukkelijk dat gemeenten, indien ze een urgentieregeling hebben opgenomen in hun huisvestingsverordening waarin vergunninghouders niet zijn opgenomen, moeten vastleggen op welke wijze aan de taakstelling wordt voldaan.

De huisvesting van vergunninghouders in de gemeente Amsterdam
De huidige Huisvestingsverordening van Amsterdam betreft de Wijzigingsverordening Huisvestingsverordening van Amsterdam 2022. De Huisvestingsverordening bevat de regelgeving voor alle Amsterdamse woningen om de woningvoorraad en de leefbaarheid van Amsterdamse buurten te beschermen. De Huisvestingsverordening van Amsterdam wordt elk jaar aangepast, aangezien de woningmarkt voortdurend in ontwikkeling is, des te meer in tijden van een krappe woningmarkt. Momenteel kampt Amsterdam met een wooncrisis. Uit het krimpende aanbod van woningen en de stijgende prijzen van woningen kan worden afgeleid dat het dieptepunt van de woningmarkt in Amsterdam nog niet is bereikt. De wooncrisis gaat gepaard met een enorme druk op sociale huurwoningen. De gemiddelde inschrijvingsduur voordat men een sociale huurwoning toegewezen krijgt, bedraagt 13 jaar in Amsterdam. Op WoningNet van de stadsregio Amsterdam, de website met het sociale woningaanbod van de woningcorporaties in Amsterdam, zijn maar liefst 420.000 mensen op zoek naar een sociale woning.

De Huisvestingsverordening van Amsterdam bevat, net zoals de meeste Nederlandse gemeenten, een regeling omtrent urgentieverklaringen, ook wel een voorrangsverklaringen genoemd. Urgentieverklaringen worden verleend aan mensen in nood of in een kwetsbare situatie. Met een urgentieverklaring kunnen deze mensen voorrang krijgen bij wooncorporaties bij het zoeken naar een sociale huurwoning in Amsterdam. De Huisvestingsverordening beschouwd vergunninghouders als een urgentiecategorie aan wie een urgentieverklaring kan worden verleend (artikel 2.6.8 Huisvestingsverordening). Ongeveer 30% van het totaal aantal sociale huurwoningen in Amsterdam gaat jaarlijks naar houders van een urgentieverklaring. In absolute cijfers betekent dit dat er in Amsterdam elk jaar 1.800 sociale huurwoningen beschikbaar zijn voor kwetsbare mensen, waaronder vergunninghouders. Dit aantal staat niet in verhouding tot het aantal aanvragen dat ingediend wordt door mensen met een urgentieverklaring, in 2021 waren dit er 3.800. Naar aanleiding van de wooncrisis wordt de lijst met kwetsbare mensen die recht op voorrang op sociale huurwoningen hebben alsmaar langer. Er wordt verwacht dat kwetsbare mensen op de urgentielijst binnenkort twee jaar moeten wachten op een sociale huurwoning in Amsterdam. Daarnaast bevat de Huisvestingsverordening een voorrangsregeling op sociale woningen voor jongeren in gemengde wooncomplexen voor statushouders van maximum 27 jaar oud (artikel 2.4.4 Huisvestingsverordening). Van alle sociale huurwoningen die toebedeeld worden aan mensen met een urgentieverklaring gaat er ongeveer 25% van die woningen naar vergunninghouders.

Ten slotte voorziet de Huisvestingsverordening van Amsterdam in een systeem van directe bemiddeling bij het aanbieden van woonruimten aan vergunninghouders (artikel 2.4.8 Huisvestingsverordening). Huisvesting via directe bemiddeling houdt in dat de betreffende woonruimte niet wordt aangeboden via een woningadvertentie, zoals een advertentie op WoningNet, maar rechtstreeks aan de woningzoekende wordt aangeboden (artikel 1(f) Huisvestingsverordening). Op deze manier moeten vergunninghouders niet zelf naar een woning zoeken en worden de woonbehoeften van de vergunninghouder, zoals de leefbaarheid van de woonomgeving, gematcht met vrijgekomen woningen.

Conclusie
De huisvesting van vergunninghouders wordt wettelijk geregeld door de Huisvestingswet. Deze wet geeft de mogelijkheid aan de Nederlandse gemeenten om te voorzien in het recht op voorrang bij sociale huurwoningen voor vergunninghouders. Een grote meerderheid van de gemeenten heeft deze mogelijkheid ingeschreven in hun huisvestingsverordening, zoals ook de gemeente Amsterdam. De Huisvestingsverordening van Amsterdam beschouwt vergunninghouders namelijk als een urgentiecategorie aan wie een urgentieverklaring kan worden verleend. In Amsterdam gaat ongeveer 30% van het totaal aantal sociale huurwoningen jaarlijks naar houders van een urgentieverklaring, waarvan er ongeveer 25% van die woningen aan vergunninghouders wordt toebedeeld. Dit betekent dat 7,5% van de sociale huurwoningen in Amsterdam toekomen aan vergunninghouders.

Er wordt voorspeld dat mensen op de urgentielijst twee jaar zullen moeten wachten op een sociale huurwoning in Amsterdam. Bijgevolg moeten vergunninghouders nog lang in de asielopvang verblijven. Ter illustratie, op 5 november 2021 verbleven er 11.000 vergunninghouders in de asielopvang, waarvan meer dan 6.000 vergunninghouders er langer moesten verblijven dan de wettelijk geregelde periode. Ook vergunninghouders worden aldus getroffen door de wooncrisis.