In Nederland wordt het merendeel van de asielverzoeken binnen acht werkdagen beoordeeld in de Algemene Asielprocedure. Alleen als het niet mogelijk is om snel over het asielverzoek te beslissen, verwijst de IND het verzoek naar de Verlengde Asielprocedure. De herziene Procedurerichtlijn stelt beperkingen aan de toepassing van versnelde asielprocedures. Is de Nederlandse procedure zo’n versnelde procedure?
Door Marcelle Reneman
Het belang van een snelle asielprocedure
Het is zowel in het belang van de overheid als in het belang van de asielzoeker dat er snel een beslissing wordt genomen over een asielverzoek. Een snelle asielprocedure is efficiënt en leidt tot minder opvangkosten. Bovendien keren asielzoekers die snel een beslissing krijgen over hun asielverzoek makkelijker terug naar hun land van herkomst dan wanneer zij langdurig in een procedure hebben gezeten. Voor asielzoekers is het van belang om zo snel mogelijk zekerheid te krijgen over hun verblijfsstatus. Asielzoekers die snel een verblijfsvergunning krijgen, kunnen eerder deelnemen aan de Nederlandse maatschappij (zie bijvoorbeeld de Memorie van Toelichting bij de invoering van de Vreemdelingenwet 2000, p. 2).
Snel is niet altijd zorgvuldig
Een snelle procedure kan voor een asielzoeker echter ook nadelige gevolgen hebben. Korte termijnen in een asielprocedure kunnen ertoe leiden dat de asielzoeker minder goed in staat is om zijn asielverzoek met bewijsstukken te onderbouwen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde bijvoorbeeld dat een asielzoeker geen zorgvuldige procedure had gehad, omdat zijn asielverzoek in de versnelde Franse grensprocedure was afgewezen. De asielzoeker had vijf dagen de tijd gekregen om zijn asielrelaas te presenteren. Het feit dat hij bovendien in detentie zat en nauwelijks toegang had tot een rechtsbijstandverlener en een tolk maakte dat hij onvoldoende mogelijkheden had gehad zijn asielrelaas naar voren te brengen. Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft benadrukt dat asielzoekers voldoende tijd moeten krijgen om de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen en in te dienen, zodat de beslissingsautoriteit hun asielverzoeken eerlijk en volledig kan behandelen.
Ontwikkeling van de Nederlandse asielprocedure
In Nederland is in 1994 een versnelde procedure (ook AC-procedure genoemd) ingevoerd. Deze 24-uurs procedure was bedoeld om asielverzoeken die duidelijk ongegrond waren, snel af te wijzen. In die periode vroegen Oost-Europese rugzaktoeristen asiel aan in Nederland om zo gratis opvang te krijgen. Zij konden door een snelle afwijzing uit de opvang geweerd worden. De 24-uur procedure werd in 1998 uitgebreid tot een 48-uurs procedure. Steeds meer en ingewikkeldere asielverzoeken werden in die snelle asielprocedure afgewezen. Op deze praktijk was veel kritiek van onder meer mensenrechtenorganisaties zoals Human Rights Watch en het Nederlands Juristencomité voor de Mensenrechten en toezichthoudende organen zoals het VN Antifoltercomité. De Commissie die de Vreemdelingenwet 2000 evalueerde, concludeerde in 2006 dat de AC-procedure en de ‘normale’ procedure te ver uit elkaar waren gegroeid. Er waren in feite twee procedures: aan de ene kant de zeer langdurige ‘normale’ procedure, waarbinnen 25 procent van de aanvragen een doorlooptijd (inclusief beroep) had van meer dan 800 dagen. En aan de andere kant de zeer korte AC-procedure met bijbehorende snelle rechterlijke toets die in 25 procent van de gevallen leidde tot een totale doorlooptijd van 23 dagen of korter. Volgens de Commissie leek ‘de nadruk die er ligt op de afhandeling van asielzaken in de 48-uursprocedure ten koste te gaan van de zorgvuldigheid van de beslissingen’.
Van versnelde naar Algemene Asielprocedure
De kritiek op de versnelde asielprocedure leidde tot een herziening van de asielprocedure in 2010. Er kwam een Algemene Asielprocedure (AA-procedure) en een Verlengde Asielprocedure (VA-procedure) die maximaal zes maanden in beslag neemt. De AA-procedure duurt niet alleen langer dan de oude 48-uurs procedure, maar bevat ook extra waarborgen. Voorafgaand aan de procedure krijgen asielzoekers een rust- en voorbereidingstermijn van minimaal zes dagen. Zij spreken in die periode met een advocaat die hen vervolgens gedurende de gehele procedure bijstaat. Bovendien krijgen zij (vrijwillig) een medische check waarin een verpleegkundige en/of arts beoordeelt of de betrokkene fysieke of psychische problemen heeft waardoor hij niet gehoord kan worden of waarmee bij het horen en beslissen rekening gehouden moet worden.
Schema AA-procedure overgenomen uit TK 2007-2008, 29344, nr. 67, bijlage 1
Wanneer de asielzoeker de AA-procedure ingaat, dan volgt hij een strak schema. Op dag 1 wordt hij gehoord over onder meer zijn identiteit, nationaliteit en reisroute (eerste gehoor). Op dag 2 bespreekt hij met zijn advocaat het rapport van het eerste gehoor en bereidt hij zich voor op het gehoor over zijn asielmotieven (nader gehoor). Op dag 3 vindt het nader gehoor plaats en op dag 4 bespreekt de asielzoeker het rapport van dit gehoor met zijn advocaat en maakt hij eventueel correcties en aanvullingen op dit rapport. Wanneer de IND van plan is het asielverzoek af te wijzen, dan volgt op dag 5 een voornemen, waarin de redenen voor de afwijzing staan. Daarop kan de asielzoeker en zijn advocaat op dag 6 reageren in een zienswijze. De laatste dagen van de procedure gebruikt de IND om de beslissing te nemen en aan de asielzoeker uit te reiken. De IND kan na het nader gehoor ook beslissen een verblijfsvergunning te verlenen of de asielzoeker te verwijzen naar de VA-procedure. Over het grootste deel van de asielverzoeken wordt in de AA-procedure een beslissing genomen (60% in 2012 en 70% in 2013, blijkt uit p. 50 van de Evaluatie van de herziene asielprocedure).
Regels voor de snelheid van asielprocedures in de Procedurerichtlijn
De herziene Procedurerichtlijn bepaalt dat de EU lidstaten ‘ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling’. De richtlijn bevat in artikel 31 maximumtermijnen voor het nemen van een beslissing over een asielverzoek. De richtlijn bepaalt echter niet hoeveel tijd een asielzoeker minimaal moet krijgen om zijn asielverzoek te onderbouwen. Wel noemt de richtlijn een beperkt aantal specifieke situaties waarin lidstaten een versnelde procedure mogen toepassen. Deze situaties betreffen onder meer het ontbreken van reis- of identiteitsdocumenten, de ongeloofwaardigheid van het asielrelaas of het feit dat de asielzoeker niet meewerkt aan de asielprocedure. Daarnaast beperkt de richtlijn de mogelijkheden van de lidstaten om de asielzaken van alleenstaande minderjarige asielzoekers of van kwetsbare asielzoekers (onder meer ernstig zieken, gehandicapten en slachtoffers van geweld) in een versnelde asielprocedure te behandelen (zie artikel 24 lid 3 en 25 lid 6 van de richtlijn). Het lastige is dat de richtlijn niet bepaalt wanneer een asielprocedure moet worden aangemerkt als een ‘versnelde asielprocedure’.
Is de AA-procedure een versnelde procedure?
De Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie en zijn voorgangers hebben altijd volgehouden dat de AA-procedure geen ‘versnelde’ asielprocedure is (zie de Memorie van Toelichting bij de implementatie van de Procedurerichtijn, p. 31). Volgens de Staatssecretaris is de AA-procedure de standaardprocedure en de VA-procedure een verlengde procedure. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) noemt de AA-procedure in een uitspraak van juni 2013 echter de ‘Nederlandse versnelde asielprocedure’. Het is uiteindelijk aan de Afdeling en eventueel aan het Hof van Justitie om vast te stellen of de AA-procedure een versnelde procedure in de zin van de Procedurerichtlijn is. Als zij tot de conclusie komen dat dit inderdaad het geval is, dan zal de AA-procedure niet langer op alle asielverzoeken mogen worden toegepast.
Duur van versnelde procedures in andere EU lidstaten
Versnelde asielprocedures in andere EU lidstaten zijn soms (veel) minder snel dan de Nederlandse AA-procedure. De versnelde asielprocedure duurt maximaal 15 dagen in Frankrijk (volgens de wet, maar in de praktijk duurt het langer), 30 dagen in Polen, en drie maanden in Zweden en Griekenland. Korte versnelde asielprocedures bestaan bijvoorbeeld in Malta en Bulgarije (beiden drie dagen) en het Verenigd Koninkrijk (ook drie dagen, maar vaak meer in de praktijk). Sommige EU lidstaten, zoals Italië en Hongarije hebben geen versnelde asielprocedure.
