Voor Palestijnen die asiel aanvragen geldt onder het Vluchtelingenverdrag, en daarmee ook onder Unie- en Nederlands recht, een aparte regeling. Verblijfblog bespreekt wat die regeling inhoudt, hoe de relevante bepalingen zijn geduid door UNHCR en door het Hof van Justitie van de Europese Unie en hoe deze bepalingen in Nederland worden toegepast.
Door Hemme Battjes
Met het Vluchtelingenverdrag werd beoogd een oplossing te bieden voor iedereen die zijn of haar land van herkomst had ontvlucht. Het Verdrag definieert in artikel 1A lid 2 dan ook als vluchteling “elke persoon” met gegronde vrees voor vervolging vanwege onder meer ras of godsdienst, die daarom het land van herkomst moest verlaten. Echter, ten tijde van de onderhandelingen over het Vluchtelingenverdrag (uiteindelijk vastgesteld op 31 januari 1951) vond de stichting van de staat Israël plaats, en kort daarna de verdrijving en vlucht van vele Palestijnen (Al-Nakba, de Catastrofe). De Verenigde Naties waren direct bij die stichting betrokken. Een aantal Arabische staten (waaronder Egypte, Libanon en Saoedi-Arabië) vond daarom dat Palestijnse vluchtelingen een directe verantwoordelijkheid voor de VN waren en daarom niet op één lijn met andere vluchtelingen gesteld mochten worden – voor hen moest een aparte oplossing gevonden worden. Op hun voorstel werd artikel 1D aan het verdrag toegevoegd, dat Palestijnen niet met zoveel woorden noemt maar blijkens de verslagen van de onderhandelingen hen wel op het oog had. Ongetwijfeld vermoedden deze staten toen niet dat er na ruim zeven decennia nog altijd geen aparte oplossing was gevonden.
Wat staat er in het Vluchtelingenverdrag over Palestijnen?
Artikel 1D luidt als volgt:
“Dit Verdrag is niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.
Wanneer deze bescherming of bijstand om welke reden ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, zullen deze personen van rechtswege onder dit Verdrag vallen.”
Het in de eerste zin bedoelde andere VN-orgaan dan UNHCR was de United Nations Relief and Works Agency (UNRWA), opgericht in 1949 om de Palestijnen bijstand te verlenen. De betekenis van artikel 1D is dat Palestijnen die bescherming of bijstand van UNRWA genieten, niet als vluchteling erkend worden. Echter, op grond van de tweede zin zijn ze “van rechtswege” vluchteling zodra die bescherming of bijstand is opgehouden. Dus als die bijstand is opgehouden, hoeven deze Palestijnen niet zoals andere asielzoekers aannemelijk te maken dat ze gegronde vrees voor vervolging hebben om in aanmerking te komen voor de rechten die het Vluchtelingenverdrag aan vluchtelingen toekent. Enige tijd was de bepaling ook van toepassing op gevluchte Koreanen, voor wie de UN Korean Relief Agency was opgericht. Momenteel zijn Palestijnen de enige groep op wie deze bepaling van toepassing is.
Wat houdt de bescherming of bijstand van UNRWA in?
UNRWA is actief in vijf zogenoemde mandaatgebieden – de Gazastrook, Jordanië, Libanon, Syrië en de Westelijke Jordaanoever. UNRWA zorgt daar voor onderwijs, gezondheidszorg, sociale voorzieningen, infrastructuurverbetering en noodhulp. UNRWA beschikt niet over een politiemacht of rechterlijke organisatie, en kan ook niet beslissen wie het land wel of niet inkomt – dat zijn aangelegenheden van de staten waar het zijn opdracht uitoefent.
Wie genieten “thans bescherming of bijstand” van UNRWA?
Om voor bescherming of bijstand in aanmerking te kunnen komen, moeten Palestijnen onder het “mandaat” vallen dat de Algemene Vergadering van de VN aan UNRWA heeft gegeven. Het gaat ten eerste om iedereen die in 1948 in Palestina woonde en die “zowel de woning als bestaansmiddelen verloor ten gevolge van het conflict van 1948” en hun nazaten. Ten tweede de Palestijnen die ontheemd raakten als gevolg van de oorlog van 1967 en hun nazaten. Verder is vereist dat deze Palestijnen woonachtig zijn in één van de vijf mandaatgebieden van UNRWA. Op dit moment komen bijna 6 miljoen Palestijnen in aanmerking voor bescherming of bijstand van UNRWA. Op een deel van de Palestijnen is artikel 1D niet van toepassing – Palestijnen die (of wier voorouders) nooit van huis vertrokken of verdreven zijn maar nog steeds in bijvoorbeeld Israël wonen, en (nazaten van) Palestijnen die al vóór 1948 geëmigreerd waren. Asielverzoeken van Palestijnen die niet onder artikel 1D vallen worden beoordeeld als elk ander asielverzoek (en dus getoetst op gegronde vrees voor vervolging als bedoeld in artikel 1A lid 2 van het Vluchtelingenverdrag).
Het Hof van Justitie heeft in het arrest Alheto nader gepreciseerd wie nu precies “thans bescherming of bijstand” van UNWRA geniet. Vereist is dat iemand (kort voor de aanvraag) “daadwerkelijk bescherming of bijstand” ontving – enkel in aanmerking komen (op grond van het mandaat zoals UNHCR wel heeft voorgesteld) is dus niet voldoende. En bijstand door UNRWA in een wat verder verleden is niet relevant.
Wanneer wordt deze bescherming of bijstand geacht te zijn opgehouden?
Volgens UNHCR en het Hof van Justitie zijn er meerdere situaties denkbaar waarin de bescherming of bijstand van UNRWA is opgehouden. Ten eerste de opheffing van UNRWA, zonder dat de positie van Palestijnen onder zijn mandaat definitief is geregeld. Deze situatie doet zich op het moment niet voor. Ten tweede (aldus het Hof in El Kott) kunnen zich gebeurtenissen voordoen die “rechtstreeks met UNRWA verband houden”, waardoor de organisatie “in het algemeen” (dus los van persoonlijke omstandigheden, zie hieronder) niet meer in staat is aan zijn opdracht te voldoen. Rechtbank Amsterdam oordeelde in 2020 dat UNRWA niet in staat was voldoende bescherming of bijstand te bieden in Gaza. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigde deze uitspraak, maar oordeelde wel dat de staatssecretaris beter moest onderbouwen waarom UNRWA in Gaza nog aan zijn opdracht kon voldoen. In juli 2023 liet de Staatsecretaris van justitie en veiligheid aan de Tweede Kamer weten dat hij (en dus de IND) nu aanneemt dat UNRWA niet in staat is in Gaza de levensomstandigheden te bieden die stroken met UNRWA’s opdracht (maar dat dat in individuele gevallen anders kan liggen). Ten derde is de bescherming of bijstand opgehouden als, aldus het Hof van Justitie EU, de asielzoeker die bescherming of bijstand “niet langer geniet om een reden buiten zijn invloed en onafhankelijk van zijn wil”, en hij of zij dus onvrijwillig vertrokken was. Dat doet zich onder meer voor als de asielzoeker “zich persoonlijk in een situatie van ernstige onveiligheid bevond” en UNRWA niet de leefomstandigheden kon bieden conform zijn opdracht. En ook als UNRWA geen toegang kan bieden tot medische zorg, waardoor de desbetreffende Palestijn onmiddellijk overlijden, of zeer ernstige, snelle en onomkeerbare schade aan zijn gezondheid of een aanzienlijke vermindering van zijn levensverwachting riskeert.
Niet geheel duidelijk is, ten slotte, wat te gelden heeft als de Palestijn misschien niet gedwongen was te vertrekken, maar niet meer terug kan naar het mandaatgebied. Volgens UNHCR zijn praktische of juridische obstakels om terug te keren reden om te concluderen dat de Palestijn niet langer de hulp of bijstand van UNRWA geniet en dus als vluchteling erkend moet worden. Volgens het Nederlandse beleid echter moet wat betreft die bescherming of bijstand alleen worden gekeken naar de omstandigheden bij vertrek. De rechtspraak van het Hof van Justitie bepaalt wel dat bij de beoordeling of bescherming of bijstand van UNRWA is opgehouden ook moet worden gekeken naar de situatie ten tijde van de beslissing (dus na het vertrek), maar zegt niet of daarbij belemmeringen om terug te keren betrokken moeten worden.
Kunnen Palestijnen in aanmerking komen voor een andere asielstatus?
Het Unie- en Nederlandse recht kennen naast de vluchtelingenstatus ook “subsidiaire bescherming”. Daarvoor komt in aanmerking een vreemdeling die een “reëel risico” loopt op (kort gezegd) onmenselijke of vernederende behandeling. Artikel 1D ziet alleen op de vluchtelingenstatus, niet op subsidiaire bescherming. Een Palestijn die op grond van artikel 1D, eerste zin is uitgesloten van de vluchtelingenstatus kan dus wel een beroep doen op de subsidiaire beschermingsstatus.
