Verkiezingen 2023: Terugkeer en illegaliteit

Verblijfblog bespreekt net als in 2021 en 2017 de migratie- en integratieparagrafen van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen in de Tweede Kamer. In de verkiezingsdossiers zijn de programma’s sinds 2006 met elkaar vergeleken. In dit zevende blog van deze nieuwe serie over de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2023 staan terugkeer en illegaliteit centraal.

Door Nawal Mustafa, Masja Zweers en Nina Fokkink

In Nederland wordt eenieder die zich langer dan drie maanden op Nederlands grondgebied bevindt zonder geldige verblijfsvergunning gecategoriseerd als ‘illegaal’, oftewel ongedocumenteerd. Er verblijven naar schatting tussen de 23.000 en 58.000 ongedocumenteerden in Nederland. Er zijn verschillende redenen waarom ongedocumenteerden niet (kunnen) terugkeren. Sommigen onthouden zich van medewerking aan hun vertrek of zijn onvindbaar, maar in de meeste gevallen zijn er praktische belemmeringen die terugkeer bemoeilijken. Een voorbeeld hiervan is dat het land van herkomst hen weigert terug te nemen, of dat onduidelijkheid bestaat omtrent het land van uitzetting.

De verkiezingen van 2021 kenmerkten zich door een breed gedragen ongenoegen over de effectiviteit van het terugkeerbeleid (zie dit blog). Volgens de SGP was het terugkeerbeleid ‘de achilleshiel van het asielbeleid’. In de huidige verkiezingsprogramma’s worden er weinig concrete plannen voor ‘effectieve terugkeer’ gepresenteerd. De gemene deler is dat een asielzoeker na een mislukte asielaanvraag zo snel mogelijk moet worden teruggestuurd (VVD, BBB, GL-PvdA, SP, CU en NSC), maar hoe dit dient te gebeuren blijft in het midden. Het gebrek aan concrete plannen kan te maken hebben met het feit dat deze verkiezingen de instroom veel meer wordt geproblematiseerd dan in 2021. Deze verschuiving draagt indirect bij aan de ‘effectiviteit van de terugkeer’. Terugkeer maakt in sommige gevallen plaats voor weigering van toegang aan de Europese grens (bij VVD, NSC en BBB). Voor partijen zoals VVD, NSC en CU zijn strenge grensprocedures aan de buitengrenzen essentieel voor het voorkomen van illegaliteit. Minder toegelaten vreemdelingen door strengere procedures en externalisering van het migratiebeleid maakt dat terugkeer ook een mindere rol zal spelen. Naast een focus op instroom, is er deze verkiezingen meer aandacht voor het herinvoeren van de discretionaire bevoegdheid. Wel zijn er verschillen over wie die bevoegdheid mag uitoefenen: iedere IND-medewerker (GL-PvdA en CU), of alleen de hoofddirecteur van de IND (DENK).

In dit blog worden voorstellen besproken over een effectief terugkeerbeleid besproken, de regels omtrent illegaal verblijf, en tot slot regularisatie.

Disclaimer
In deze serie over de komende Tweede Kamerverkiezingen is om praktische redenen besloten om alleen Kamerfracties met minimaal twee zetels te onderzoeken. Daarnaast worden GL-PvdA en NSC gelet op de hoge zetelpeilingen ook meegenomen. Dat betekent dat de verkiezingsprogramma’s van veertien partijen onder de loep zullen worden genomen. De volgende partijen maken dus onderdeel uit van deze serie: VVD, D66, PVV, CDA, SP, PvdD, CU, FvD, BBB, SGP, DENK, Volt, GL-PvdA en NSC.

Overzicht van de voorstellen
Onderstaande tabel bevat een overzicht van alle partijplannen met betrekking tot terugkeer en illegaliteit sinds 2010. Een overzicht sinds 2006 vindt u hier. Daarbij moet worden aangetekend dat in het eerdere Verblijfblogonderzoek over de verkiezingen van 2010 tot en met 2017 niet alle partijen zijn meegenomen, maar we ons beperkten tot CDA, D66, GroenLinks, PvdA, PVV, VVD en SP. Onder de tabel wordt een aantal plannen in detail besproken en met elkaar vergeleken.

Effectieve terugkeer
Vrijwel alle partijen streven naar een effectief terugkeer beleid. Zo schrijft GL-PvdA ‘om draagvlak te behouden voor de opvang van vluchtelingen, is het van belang dat mensen die na de procedure geen recht hebben om hier te blijven snel terugkeren naar het land van herkomst’. Alleen SGP heeft niets opgenomen over terugkeer in hun verkiezingsprogramma. DENK en Volt spreken over een terugkeerbeleid dat op een menswaardige/menselijke manier is geregeld. Veel partijen verbinden terugkeer aan effectief beleid aan de buitengrenzen en deals met landen van herkomst.

De verkiezingsprogramma’s van VVD, GL-PvDA, SP en NSC noemen het verlenen van ontwikkelingshulp als een strategie voor het voorkomen van irreguliere migratie. VVD wil bijvoorbeeld ontwikkelingshulp afbouwen en voortaan alleen nog verstrekken indien sprake is van nood of ter facilitering van opvang in de regio. De SP, NSC, GL-PvdA daarentegen zijn niet heel expliciet over de voorwaarden die ze stellen voor het verlenen van ontwikkelingshulp, maar verbinden ontwikkelingshulp wel met het migratievraagstuk. Zo stelt NSC voorstander te zijn van afspraken met landen van transit of oorsprong om irreguliere migratie te voorkomen. PvdD en GL-PvdA zijn sceptischer over deals met derde landen. GL-PvdA stelt bijvoorbeeld dat migratie-afspraken met derde landen enkel onder strikte voorwaarden worden gedaan: het land moet veilig zijn, mensenrechten moeten er worden gerespecteerd en vluchtelingen moeten er een bestaan kunnen opbouwen. PvdD wenst het migratiebeleid te centreren rondom humanitaire hulp, gericht op verbetering van leefomstandigheden en toekomstperspectief. Landen die grensbewaking ‘misbruiken’ om migratie tegen te gaan, moeten volgens hen worden aangesproken. Voor meer informatie over de plannen met betrekking tot internationale migratiedeals en grensprocedures om uitzetting te versnellen, kunt u dit verkiezingsblog lezen.

Regels over illegaal verblijf
Er zijn in de verkiezingsprogramma’s twee belangrijke twistpunten over illegaliteit: de strafbaarstelling van illegaliteit en de vraag in hoeverre er voorzieningen aangeboden moeten worden aan ongedocumenteerden en uitgeprocedeerde asielzoekers.

Strafbaarstelling van illegaliteit
In het politieke spectrum van Nederland staan partijen lijnrecht tegenover elkaar als het gaat om de strafbaarstelling van illegaal verblijf. Dit is een politiek omstreden onderwerp. Kabinet Rutte II was voornemens illegaal verblijf strafbaar te stellen, maar is daar uiteindelijk op teruggekomen. Vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf hebben kunnen een inreisverbod opgelegd krijgen. Sinds de implementatie van de Terugkeerrrichtlijn is de overtreding van dit inreisverbod wel strafbaar gesteld (artikel 66a Vw2000 en artikel 197 Wetboek van Strafrecht). VVD, PVV en FvD zijn voorstander van het strafbaar stellen van illegaal verblijf. Alle drie de partijen verwoorden dit kort en bondig. Zo schrijft de PVV “[s]trafbaar stellen illegaliteit: illegalen vastzetten en uitzetten”. NSC wil dat inreisverboden vaker worden opgelegd,. De VVD wil juist de ongewenstverklaring breder inzetbaar maken. Een ongewenstverklaring is een nationale versie van het inreisverbod. Waar een inreisverbod geldt voor het grondgebied van de hele EU, geldt een ongewenstverklaring alleen voor Nederland.

D66, CU, GL-PvdA zijn alle drie tegen de strafbaarstelling van illegaal verblijf. Zo schrijft CU, net zoals vorig verkiezingsjaar dat “het vraagstuk van mensen die zonder verblijfsrecht in Nederland blijven is een sociaal-maatschappelijke kwestie en mag niet in de sfeer van het strafrecht getrokken worden”. D66 geeft aan dat het strafbaar stellen van illegaliteit niets oplost. GL-PvdA onderstrepen het principe dat iedereen die in Nederland verblijft bepaalde rechten heeft en dat criminalisering van illegaal verblijf niet de juiste weg is.

Voorzieningen voor ongedocumenteerden en uitgeprocedeerde asielzoekers
Een ander belangrijk twistpunt is in hoeverre er voorzieningen, zoals opvang, aangeboden moet worden aan ongedocumenteerden en uitgeprocedeerde asielzoekers. Een van de belangrijkste vormen van voorzieningen die op dit moment wordt aangeboden is de Landelijke Vreemdelingen Voorziening (LVV). Deze voorziening komt voort uit een uitspraak van het Comité van Ministers van de Raad van Europa en gemeentebeleid over de opvang van ongedocumenteerden. Op dit moment hebben verschillende gemeenten een bed, bad en brood regeling. Daarnaast is er een landelijke voorziening voor ongedocumenteerden: de LVV. De LVV is landelijk gefinancierde opvang voor ongedocumenteerden in Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Rotterdam en Utrecht. De LVV is al sinds zijn start politiek gevoelig. Het kabinet viel in 2015 bijna over dit onderwerp en de voorziening wordt over het algemeen gezien als een compromis tussen PvdA en VVD in kabinet Rutte II. In het regeerakkoord van Rutte IV stond dat de LVV uitgebreid zou worden tot een landelijk dekkend netwerk.

De toekomst van de LVV is momenteel onzeker. Eerder dit jaar kondigde minister Van der Burg aan dat er vanaf 2024 geen geld budget meer zou zijn voor de LVV. Later trok hij zich terug van dit standpunt en besloot in plaats daarvan in gesprek te gaan met de gemeenten en te kijken of uit “asielgelden” budget voor de LVV gecreëerd kon worden.

FvD en PVV willen de LVV afschaffen en gemeentelijke bed, bad en brood regelingen verbieden. De VVD schrijft wil het ‘[f]aciliteren van illegaal verblijf door gemeenten wordt verboden. D66, CU en GL-PvdA steunen in hun verkiezingsprogramma uitdrukkelijk de LVV en bed, bad en brood regelingen van gemeenten. PvdD schrijft dat de opvang en begeleiding van ongedocumenteerden geregeld moet worden. CU wil de LVV uitbreiden naar meer gemeenten. Verder schrijven CU, PvdD en GL-PvdA over het belang van andere voorzieningen voor ongedocumenteerden, zoals (psychiatrische) zorg (CU), rechtsbijstand en maatschappelijke begeleiding (CU, PvdD en GL-PvdA). CU en GL-PvdA willen zelfs de LVV uitbreiden zodat er landelijke dekking is voor de zorg van ongedocumenteerden. GL-PvdA wil daarnaast de gemeente meer ruimte om zelf te experimenteren met stadspassen die ongedocumenteerden uitzicht bieden op werk en opleiding. De regie, voorwaarden voor verblijf en de besluitvorming over vervolgtrajecten komen bij de uitvoerende gemeenten te liggen

Tot slot schrijven DENK en CU over de koppelingswet en basisvoorzieningen. De koppelingswet koppelt de verblijfsstatus aan het recht om aanspraak te maken op basisvoorzieningen. DENK wil uitdrukkelijk de koppelingswet afschaffen en CU schrijft dat “toegang tot voedselbanken en daklozenopvang wordt los- gekoppeld van nationaliteit en verblijfsstatus”.

Vreemdelingenbewaring
In het vorige verkiezingsjaar kreeg vreemdelingenbewaring weer wat meer aandacht. Dit jaar is de aandacht voor vreemdelingenbewaring afgezwakt. PVV en FvD zijn voorstander van het breed en vaak inzetten van vreemdelingenbewaring. GL-PvdA, D66 en CU onderstrepen alle drie daarentegen dat vreemdelingenbewaring alleen ingezet mag worden als laatste redmiddel. Dit is in lijn met de huidige wetgeving en Europese jurisprudentie. Volt wil de vreemdelingenbewaring van kinderen in terugkeerprocedures volledig verbieden en GL-PvdA wil speciale gezinsvriendelijke locaties introduceren. Sinds 2016 is er al een gezinslocatie voor vreemdelingenbewaring. Dit is de gesloten gezinsvoorziening in Zeist.

Verder stellen verschillende partijen alternatieven voor vreemdelingenbewaring voor. GL-PvdA stelt geen concrete alternatieven voor maar “blijft zoeken naar alternatieven”. VVD, D66 en CU willen dat er vaker gekozen wordt voor een meldplicht. CU wil dat voor vreemdelingbewaring een humaan regime moet gelden. Vreemdelingen moeten zo min mogelijk opgesloten zitten, een kamer delen moet vrijwillig zijn en niet verplicht en eenzame opsluiting (isolatie) moet geheel verboden worden. Er moet juist ingezet worden op een goede dagbesteding. Verder wil CU dat visitatie wordt verboden en bodyscans vormen waar nodig een alternatief.

Regularisatie
Binnen het onderwerp regularisatie zijn er twee belangrijke punten: voorstellen om aan specifieke groepen ongedocumenteerden een verblijfsvergunning te geven en voorstanders van het terugbrengen van de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris.

Regularisatie van doelgroepen

Regularisatie duidt op beleid dat aan ongedocumenteerden (onder bepaalde voorwaarden) een verblijfsvergunning wordt verleend. Alleen partijen die voorstander zijn van regulariseren van verschillende doelgroepen, schrijven hierover. PvdD en CU wil dat er meer mogelijkheden komen om ongedocumenteerde staatlozen te regulariseren in Nederland. DENK en CU wil aan kinderen die geboren en getogen zijn in Nederland, maar geen verblijfsvergunning hebben, makkelijker de Nederlandse nationaliteit verlenen. DENK wil verder een generaal kinderpardon invoeren en voor ongedocumenteerde volwassenen een naturalisatieregeling voor schrijnende gevallen invoeren. CU wil dat er recht wordt gedaan aan oudere gedocumenteerden. PvdA-GL wil dat er een buitenschuldvergunning komt voor ongedocumenteerden die niet naar hun land van herkomst kunnen terugreizen.

Discretionaire bevoegdheid
Per 1 mei 2019 is de discretionaire bevoegdheid van de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie afgeschaft. Deze discretionaire bevoegdheid hield in dat de Staatssecretaris een verblijfsvergunning kon verlenen aan een vreemdeling die niet voldeed aan de criteria voor een verblijfsvergunning. Een bekend voorbeeld waarbij dat is gebeurd is de zaak van Lily en Howick.

Waar in het vorige verkiezingsjaar geen enkele partij pleitte voor de herinvoering van de discretionaire bevoegdheid, wordt het nu in een paar verkiezingsprogramma’s genoemd. Zowel CU als GL-PvdA pleiten voor de terugkeer van de discretionaire bevoegdheid.