Op zondag 15 maart 2020 schreef minister Grapperhaus aan de Tweede Kamer dat nieuwe asielzoekers vanaf maandag 16 maart niet meer zouden worden toegelaten tot de COA opvang, in verband met het coronavirus. In een brief van 20 maart 2020 van staatssecretaris Broekers-Knol werden deze maatregelen verder uitgewerkt en genuanceerd. Wat zijn precies de nieuwe maatregelen? En is er een juridische grondslag voor?
Door Lieneke Slingenberg
Noodopvang
Uit de brief van Broekers-Knol blijkt dat nieuwe asielzoekers sinds 15 maart niet meer worden opgevangen in normale opvangcentra van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), maar dat voor hen een ‘noodonderdaklocatie’ is ingericht, waar onderdak en noodzakelijke voorzieningen worden geboden. Deze noodonderdaklocatie is ingericht op het terrein van een kazerne in de provincie Groningen. Ook zouden asielzoekers niet meer worden geïdentificeerd en geregistreerd. Deze maatregelen zijn genomen omdat van vreemdelingen die nu Nederland bereiken niet altijd bekend is waar zij hebben verbleven en het nodig is contacten te beperken.
Voor de opvang van asielzoekers zijn Europese regels afgesproken die zijn neergelegd in de Opvangrichtlijn (zie ook ‘Hof van Justitie: overlastgevende asielzoekers mogen niet uit de opvang worden gezet, ook niet tijdelijk‘). Deze regels zijn in Nederland geïmplementeerd in de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers en de, op basis van deze wet vastgestelde, Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005. Op grond van deze Europese en Nederlandse regels moeten asielzoekers worden opgevangen in ‘opvangcentra die een toereikend huisvestingsniveau bieden’ of in andere ‘voor de huisvesting van asielzoekers bedoelde ruimten’. Hiervan mag worden afgeweken, in naar behoren gemotiveerde gevallen en voor een zo kort mogelijke termijn, ‘indien de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is’. Zulke afwijkende opvangvoorzieningen moeten in elk geval wel de basisbehoeften dekken. Lidstaten mogen er ook voor kiezen om opvang te verschaffen in de vorm van een financiële uitkering, maar het Europese Hof van Justitie heeft geoordeeld dat in dat geval asielzoekers wel daadwerkelijk in staat moeten zijn om met die uitkering huisvesting te vinden. Andere mogelijkheden voor het maken van uitzonderingen bevat de regelgeving niet. Nu er in Nederland geen sprake is van een tijdelijke uitputting van de beschikbare huisvestingscapaciteit, bestaat er strikt genomen geen juridische grondslag voor het weren van nieuwe asielzoekers uit de normale COA opvang. Wel zou kunnen worden betoogd dat de regelgeving moet worden geïnterpreteerd aan de hand van het doel en strekking van de regeling (teleologische interpretatiemethode) en dat de bedoeling van de regels is dat in geval van overmacht alternatieve opvang kan worden geboden, mits in de basisbehoeften wordt voorzien. De regelgeving kan echter niet zo worden geïnterpreteerd dat het een grondslag biedt voor het geheel onthouden van enige vorm van onderdak aan asielzoekers, zoals op 15 maart de bedoeling leek.
Voorregistratie
In de brief van 20 maart schrijft de staatssecretaris dat nieuwe asielzoekers nog wel zullen worden geregistreerd, maar dat dit een verkorte en vereenvoudigde soort ‘voorregistratie’ zal zijn. De asielprocedure zal niet worden gestart.
Registratie van asielverzoeken is vereist volgens Europese en Nederlandse regelgeving. Op grond van de Europese Procedurerichtlijn (zie ook ‘Herziene Procedurerichtlijn: introductie‘) moeten asielverzoeken binnen drie of zes werkdagen worden geregistreerd, afhankelijk van bij welke autoriteiten ze worden gedaan. Dat staat ook in de Nederlandse regelgeving (artikel 3.107b Vreemdelingenbesluit 2000). Welke vorm deze registratie moet hebben, is verder niet geregeld. De ‘voorregistratie’ stuit dus niet op juridische bezwaren.
De Europese Procedurerichtlijn bepaalt echter ook dat asielzoekers de ‘daadwerkelijke’ mogelijkheid moeten hebben om hun asielverzoek ‘zo snel mogelijk’ in te dienen. Het formeel indienen van een asielverzoek is niet hetzelfde als de registratie en gebeurt in Nederland in persoon, in Ter Apel, en vormt de start van de asielprocedure. Het in persoon indienen van de asielaanvraag en de start van de asielprocedure is nu in Nederland tot nader orde opgeschort. Uit jurisprudentie van de Raad van State blijkt echter dat een asielverzoek ook wordt beschouwd als te zijn ingediend als het daartoe bestemde formulier is ontvangen door de bevoegde autoriteiten. Door het insturen van het daartoe vastgestelde formulier kunnen de asielzoekers die verblijven in de noodonderdaklocatie dus toch formeel hun asielverzoek indienen. Hoewel dit niet zal leiden tot de start van hun asielprocedure, is dit wel van belang voor de ingangsdatum van de (eventuele) verblijfsvergunning.
De Europese Procedurerichtlijn bepaalt dat binnen zes maanden na indiening van het asielverzoek daarop een beslissing moet worden genomen. Deze termijn mag met maximaal 12 maanden worden verlengd indien ‘complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn’ of wanneer een groot aantal personen tegelijkertijd om asiel verzoekt, ‘waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden’. Betoogd zou kunnen worden dat de huidige coronacrisis een ‘complexe feitelijke situatie’ is in de zin van deze bepaling, waardoor er een maximale termijn van 18 maanden geldt waarbinnen een eerste beslissing op het asielverzoek moet worden.
Vrijheidsbeperking
Tot slot schrijft de staatssecretaris op 20 maart 2020 dat aan de asielzoekers die verblijven in de noodonderdaklocatie ‘een strakke gebiedsbeperking’ wordt opgelegd, ‘zodat zij zich niet vrijelijk in de gemeenten kunnen bewegen’. Het is onduidelijk wat hiermee precies wordt bedoeld en wat de wettelijke grondslag is voor deze vrijheidsbeperking.
Het is mogelijk om aan asielzoekers een gebied aan te wijzen waarbinnen zij moeten verblijven. Op grond van de Nederlandse wetgeving is dat mogelijk ‘indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert’ (artikel 56 van de Vreemdelingenwet 2000). Hoewel de staatssecretaris verwijst naar de richtlijnen van het RIVM over corona, is het opvallend dat aan asielzoekers een verdergaande vorm van vrijheidsbeperking wordt opgelegd dan aan andere inwoners van Nederland. De Europese Opvangrichtlijn bepaalt dat het aangewezen gebied de ‘onvervreemdbare sfeer van het privéleven’ niet mag aantasten. Uit de brief van de staatssecretaris kan niet worden opgemaakt hoe groot het gebied is dat zal worden aangewezen.
Hoewel de Europese Opvangrichtlijn daar wel ruimte voor lijkt te laten, kan op grond van Nederlands recht de bewegingsvrijheid van asielzoekers niet beperkt worden tot een bepaalde ruimte of een bepaalde plaats. Dat kan alleen voor asielzoekers van wie de asielaanvraag is afgewezen (zie artikelen 57 en 58 van de Vreemdelingenwet 2000).
Conclusie
Vanwege de coronacrisis zijn er een aantal nieuwe maatregelen genomen met betrekking tot de opvang en registratie van nieuwe asielzoekers. Hoewel het relevante Europese en Nederlandse recht niet specifiek voorziet in een grondslag voor uitzonderingen op grond van de volksgezondheid, kan het recht in veel gevallen wel zo worden geïnterpreteerd dat de nieuwe maatregelen een juridische grondslag hebben. De verdergaande vorm van vrijheidsbeperking voor asielzoekers ten opzichte van andere inwoners van Nederland moet wel duidelijker worden gemotiveerd.
