Het uitstel van gezinshereniging voor nareizende familieleden van vluchtelingen is onrechtmatig, zo oordeelde Raad van State op 8 februari 2023. De nareismaatregel komt daarmee per direct te vervallen. Verblijfblog legt de uitspraak uit.
Door Betty de Hart
Het oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari over de nareismaatregel voor beperking gezinshereniging vluchtelingen is dat de nareismaatregel in strijd is met nationaal en Europees recht en daarom niet mag worden toegepast. De nareismaatregel hield in dat de gezinshereniging van vluchtelingen zes maanden werd uitgesteld. Die periode kon alleen worden verkort als eerder geschikte huisvesting beschikbaar was. De Afdeling zond de uitspraak live uit en publiceerde de uitspraken (in drie tegelijk behandelde zaken) onmiddellijk daarna online. Met de uitspraak is een definitief einde gekomen aan de nareismaatregel die vanaf het moment van aankondiging op 26 augustus omstreden was.
Behandeling van de nareismaatregel door lagere rechters
De Afdelingsuitspraak volgt op een reeks uitspraken van lagere rechters die eerder al tot dezelfde conclusie kwamen. De eerste was de voorlopige voorzieningenrechter die op 5 december 2022 oordeelde dat de nareismaatregel in strijd was met Nederlands en Europees recht. Na deze uitspraak kondigde de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de nareismaatregel te zullen handhaven, omdat het hier slechts een uitspraak in een specifiek geval zou betreffen die niet ging over de maatregel zelf. De staatssecretaris zei het oordeel van hogere rechter te willen afwachten.
Daarop volgde een reeks aan uitspraken van bodemrechters die allemaal concludeerden dat de maatregel onrechtmatig was. Vervolgens liet de staatsecretaris weten het oordeel van de Afdeling te willen afwachten. Op 12 januari j.l. vond de zitting van de Afdeling plaats waar in de hoger beroep drie zaken aan bod kwamen. Een dag voor de zitting had de staatssecretaris laten weten de maatregel in afwachting van de uitspraak tijdelijk te zullen opschorten. Dit om te voorkomen dat vluchtelingen steeds individueel onmiddellijke afgifte van een mvv voor gezinshereniging bij de rechter zouden afdwingen, zoals al meerdere malen was gebeurd.
De spoed waarmee de zaken door rechtbanken en de Afdeling werden behandeld, geeft aan welk belang zij hechten aan een snel oordeel over de nareismaatregel. Ook is het uitzonderlijk dat de zitting en de uitspraak van de Afdeling via een livestream wordt uitgezonden. De wettelijke termijn voor een uitspraak van de rechtbank en Afdeling is uiterlijk 23 weken na het instellen van beroep (art 83 b en 89 Vw).
Strijdig met nationaal recht
Net als de rechtbanken en op dezelfde gronden kwam de Afdeling tot het oordeel dat de nareismaatregel in strijd was met nationaal en Europees recht. Met nationaal recht, omdat een wettelijke basis in de Vreemdelingenwet voor de maatregel ontbreekt, wat op zichzelf al voldoende is om het beroep van de staatsecretaris tegen de rechtbankuitspraken te verwerpen. Het gaat hier niet, zoals de staatssecretaris had betoogd, om een feitelijke mededeling die niet op rechtsgevolg is gericht. Integendeel, volgens de Afdeling gaat het om een ‘bewust bedoelde, opschortende voorwaarde’ die duidelijk erop gericht was om gezinshereniging met zes maanden uit te stellen. Omdat de nareismaatregel geen mededeling van feitelijke aard is, maar een besluit, is conform het legaliteitsbeginsel een wettelijke basis nodig en die ontbreekt in de vreemdelingenwet.
De Vreemdelingenwet bepaalt bovendien (artikel 2r Vw 2000) dat de mvv tot uiterlijk drie maanden na de dagtekening van de kennisgeving kan worden afgegeven. De staatssecretaris stelde dat onduidelijk is wanneer de mvv daadwerkelijk moet worden verstrekt, de Afdeling verduidelijkt nu dat deze bepaling niet toelaat om die termijn te verlengen.
Strijdig met Europees recht
Naast nationaal recht is de maatregel ook in strijd is met Europees recht, in het bijzonder artikelen 12 en 13 van de EU richtlijn Gezinshereniging, aldus de Afdeling. De tekst van artikel 13 luidt:
‘Zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, staat de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. Daartoe biedt de betrokken lidstaat die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.’
In de zaak bij de Afdeling werden verschillende interpretaties aangevoerd van de betekenis in deze bepaling van het woord ‘zodra’. De staatssecretaris meende dat het woord ‘zodra’ over het recht op toegang gaat en niet over de feitelijke uitoefening daarvan (het daadwerkelijk inreizen van de familieleden). Ook zouden de termen ‘alle medewerking’ en ‘snelle visumprocedure’ enige ruimte voor uitstel laten en daarmee ook voor zes maanden uitstel.
Volgens de Afdeling kunnen deze bepalingen echter niet anders worden begrepen dan dat de staatssecretaris onmiddellijk na inwilliging toegang moet toestaan en geen nieuwe drempels mag opwerpen. De Afdeling verwijst daarbij naar de richtsnoeren van de Europese Commissie die de betekenis van de Richtlijn gezinshereniging toelichten. In die richtsnoeren staat dat lidstaten voor een ‘snelle visumprocedure’ moeten zorgen en ‘extra administratieve lasten tot een minimum moeten beperken’. De Afdeling wijst hierbij tevens op het belang van minderjarige kinderen bij een snelle procedure. De Gezinsherenigingsrichtlijn verplicht lidstaten voor vluchtelingen gunstigere voorwaarden te scheppen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging. De richtlijn legt lidstaten precieze positieve verplichtingen op, waaruit een subjectief recht op gezinshereniging voortvloeit. Lidstaten hebben geen beoordelingsmarge om een eigen invulling aan die verplichtingen te geven. Vertraging van afgifte kan om praktische redenen ontstaan, maar dat is iets anders dan de nareismaatregel die, in de woorden van de Afdeling, ‘doelbewust en categorisch’ een wachttijd van zes maanden creëert.
Tot slot had de staatssecretaris betoogd dat een schending van de Gezinsherenigingsrichtlijn was toegestaan omdat daarmee schending van artikel 3 van het EVRM en artikel 4 van het EU-Handvest (verbod op onmenselijke of wrede behandeling) werd voorkomen. De staatssecretaris voerde daarover aan dat nareizende gezinsleden in Nederland in een situatie terecht zouden kunnen komen waarin de opvang niet voldoet aan de normen van de Opvangrichtlijn. De Afdeling acht het ‘denkbaar’ dat een schending van het recht op gezinsleven zoals neergelegd in de Gezinsherenigingsrichtlijn, zou kunnen worden gerechtvaardigd om een schending van artikel 3 van het EVRM en artikel 4 van het EU-Handvest te voorkomen, omdat het recht in die laatste artikelen absoluut is. Maar het Europees recht laat volgens de Afdeling slechts ‘in heel strikt omschreven situaties een beperkte ruimte’ om het recht van de Europese Unie opzij te zetten ten gunste van hogere belangen. Hoewel de Afdeling erkent dat zich ernstige problemen voordoen in de asielopvang die opgelost moeten worden, zijn deze problemen niet zodanig dat zij voldoen aan de hoge drempel die voor een dergelijke uitzondering vereist is. Daarnaast oordeelt de Afdeling dat de nareismaatregel geen noodzakelijke en geschikte oplossing is voor de problemen in de asielopvang.
Afsluiting
In een reactie op de uitspraak van de Afdeling zei staatsecretaris van Justitie en Veiligheid Eric van der Burg dat, nu de hoogste rechter heeft gesproken, de nareismaatregel definitief komt te vervallen. Dat betekent dat 1.200 mensen hun mvv kunnen ontvangen en naar Nederland kunnen komen. Hoewel de Afdelingsuitspraak voor vluchtelingen en hun gezinnen positief heeft uitgepakt, is het doel van de nareismaatregel: opschorting van de gezinshereniging, toch bereikt: zij hebben bijna een half jaar op hun hereniging moeten wachten.
