Europa kent twee soorten asielbescherming: de klassieke vluchtelingstatus uit het Vluchtelingenverdrag, en de status van ‘subsidiaire bescherming’. In Nederland werd in 2014 bijna vier keer zoveel asiel verleend op grond van subsidiaire bescherming als op grond van de vluchtelingstatus, in de EU wordt de vluchtelingenstatus vaker verleend. Wat is het verschil tussen deze twee statussen?
Door Richard Prins
Wie komt in aanmerking voor een vluchtelingenstatus?
De vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus zijn sinds 2004 binnen de Europese Unie geregeld in de zogeheten ‘Kwalificatierichtlijn‘. Een vluchteling is volgens de Kwalificatierichtlijn iemand die ‘wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep’ gevlucht is uit het eigen land. De vluchteling wordt dus beschermd omdat hij individueel of als lid van een groep het doelwit is van vervolging om één van genoemde specifieke redenen (vervolgingsgronden). De vluchtelingendefinitie uit de Kwalificatierichtlijn is rechtstreeks ontleend aan het Vluchtelingenverdrag van 1951. Volgens dat verdrag mag een vluchteling niet worden teruggestuurd naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid ten gevolge van die vervolging wordt bedreigd. De Kwalificatierichtlijn verbindt aan de erkenning als vluchteling een recht op verblijf (artikel 13 van de Kwalificatierichtlijn).
Wat is subsidiaire bescherming?
Subsidiaire bescherming wordt door de Kwalificatierichtlijn geboden aan iemand die niet voor de vluchtelingstatus in aanmerking komt, maar ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij bij terugkeer een reëel risico van “ernstige schade” zou lopen. Deze schade kan bestaan uit “doodstraf of executie”, “folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen”. Daarnaast kan deze bestaan uit “ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger”, als dit gebeurt “als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.” (artikel 15 van de Kwalificatierichtlijn). Gedacht kan worden aan iemand die in een oorlogsgebied woont en een groot risico loopt om door gevechtsvuur om het leven te komen, maar ook aan iemand die gevaar loopt te worden gemarteld door de autoriteiten in zijn land van herkomst. Anders dan bij de vluchtelingenstatus hoeft er voor het verkrijgen van een subsidiaire beschermingsstatus geen sprake te zijn van een vervolgingsgrond. De subsidiaire bescherming loopt goeddeels parallel met de bescherming die voortvloeit uit artikel 3 van het Europees verdrag voor de rechten van de Mens. Ook de personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming krijgen een verblijfsrecht (artikel 18 van de Kwalificatierichtlijn).
Welke Europese rechten verschillen?
De rechten die de Kwalificatierichtlijn aan de twee statussen verbindt verschillen aanzienlijk. Zo garandeert de richtlijn voor subsidiair beschermden een kortere minimum geldigheidsduur van de verblijfsstatus dan voor vluchtelingen. Personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, moeten een verblijfsvergunning krijgen voor minstens één jaar (verlengbaar voor twee jaar). Vluchtelingen krijgen een verblijfsrecht voor minstens drie jaar (ook bij verlenging, artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn). Vluchtelingen krijgen een ‘vluchtelingenpaspoort’ zoals dat in het Vluchtelingenverdrag is gewaarborgd, terwijl subsidiair beschermden een ander reisdocument krijgen, dat mogelijk niet door alle staten wordt geaccepteerd (artikel 25 van de Kwalificatierichtlijn). Verder hoeven subsidiair beschermden niet (zoals vluchtelingen) volledig gelijk te worden behandeld op het gebied van sociale bijstand, maar kan de geboden bijstand voor hen worden beperkt tot de “meest fundamentele prestaties” (artikel 29 van de Kwalificatierichtlijn). Ook mogen integratievoorzieningen voor beide categorieën verschillen (artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn). Er bestaan bovendien ruimere criteria voor het weigeren, intrekken of niet verlengen van een subsidiaire beschermingstatus dan voor de vluchtelingenstatus (artikelen 14, 17 en 19 van de Kwalificatierichtlijn). De erkende vluchteling kan wel een beroep doen op de Gezinsherenigingsrichtlijn om zijn familieleden naar een EU-lidstaat over te halen, maar degene die subsidiaire bescherming geniet, kan dit niet. Hij of zij is aangewezen op de Kwalificatierichtlijn, waarin staat dat EU-lidstaten ervoor moeten zorgen dat het gezin in stand kan worden gehouden (artikel 23 van de Kwalificatierichtlijn). De lidstaten mogen echter zelf bepalen hoe zij dat naar de praktijk vertalen.
Eén-statussysteem in Nederland
In het Nederlandse recht worden dezelfde (sociale) rechten toegekend aan vluchtelingen en subsidiair beschermden, vanwege het zogenaamde ‘één-statussysteem’. Voor beide statussen geldt dat de asielzoeker dezelfde verblijfsvergunning voor bepaalde tijd krijgt voor een periode van vijf jaar (Artikel 3.105 van het Vreemdelingenbesluit) en zijn gezin naar Nederland mag halen (Artikel 29 van de Vreemdelingenwet). Het doel van het één-statussysteem is te voorkomen dat personen die een subsidiaire beschermingsstatus krijgen, gaan doorprocederen tegen de weigering om hen een vluchtelingenstatus te verlenen. Als iemand subsidiaire bescherming krijgt, dan impliceert dit dat de vluchtelingenstatus is afgewezen. Wanneer vluchtelingen en subsidiair beschermden dezelfde rechten zouden krijgen, dan zouden subsidiair beschermden er geen belang bij hebben om tegen de weigering van een vluchtelingenstatus beroep in te stellen, zo is de redenering (Kamerstukken invoering Vreemdelingenwet 2000).
In het Nederlandse recht wordt echter toch enig verschil gemaakt tussen vluchtelingen en subsidiair beschermden. De verblijfsvergunning van een subsidiair beschermde kan eenvoudiger niet worden verleend of worden ingetrokken om redenen van openbare orde dan die van een vluchteling. Zo kan dat bij een subsidiair beschermde als hij een ‘ernstig misdrijf’ heeft gepleegd, maar moet er bij een vluchteling sprake zijn van een ‘bijzonder ernstig misdrijf’ (artikelen 3.105d en e van het Vreemdelingenbesluit). Meer informatie over de weigeringsgrond van de nationale veiligheid is te vinden in het blog ‘Gevolgen van strafbare feiten voor asiel‘.
Status van langdurig ingezetene
Na vijf jaar kunnen zowel vluchtelingen als subsidiair beschermden een status van Langdurig ingezetene (verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd) aanvragen (richtlijn 2011/51/EU). Hiervoor moet er een inburgeringsexamen worden afgelegd, en daarnaast mag er geen andere grond voor intrekking van de vergunning aanwezig zijn (artikel 34 van de Vreemdelingenwet), zoals een gevaar voor de openbare orde. Deze status brengt een recht op gelijke behandeling met burgers op het vlak van onder andere onderwijs, arbeid, zorg en bijstand met zich mee. Daarnaast kan iemand met deze status moeilijker worden uitgezet. Verder mogen deze personen vrij reizen naar andere EU-lidstaten.
Conclusie
Subsidiaire bescherming en de vluchtelingenstatus lijken dus erg op elkaar. Het blijkt ook dat het in de praktijk in Nederland niet erg uitmaakt of iemand de ene of de andere status krijgt, behalve wanneer het gaat om weigering of intrekking van de status. Toch is de status van belang. De Europese wetgeving biedt namelijk wel de mogelijkheid deze groepen erg verschillend te behandelen. Zo kan de sociale bijstand voor subsidiair beschermden worden beperkt tot het “meest fundamentele”, en kunnen ze een veel kortere verblijfsvergunning krijgen. Aangezien in de politiek wordt gesproken over versobering van de opvang van asielzoekers, is het mogelijk dat er gebruik gaat worden gemaakt van deze optie. De meeste asielzoekers in Nederland wordt een subsidiaire bescherming geboden. Hierdoor is het mogelijk dat Nederland de rechten van deze asielstatushouders gaat inperken, zodat ze slechter uit zijn dan wanneer ze een vluchtelingenstatus zouden hebben gekregen.
