Op 29 november 2023 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de regel dat asielzoekers maximaal 24 weken per jaar mogen werken in strijd is met de EU Opvangrichtlijn. Nu mag deze eis niet langer meer worden toegepast. Hoe kwam de Raad van State tot deze conclusie?
Door Lieneke Slingenberg en Masja Zweers
Werkgevers hebben een tewerkstellingsvergunning (twv) nodig als zij een asielzoeker in dienst willen nemen. Het UWV verleent de twv’s slechts onder strenge voorwaarden, te vinden in artikel 6.2 van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022. Eén van de voorwaarden is dat asielzoekers binnen een tijdsbestek van 52 weken maximaal 24 weken mogen werken (zie over de achtergrond van de 24-weken-eis dit blog). Andere voorwaarden zijn dat het asielverzoek zes maanden in behandeling is en dat het werk onder marktconforme voorwaarden zal worden verricht.
Waarom geldt de 24-weken eis? Volgens de wetgever zou een ‘te forse’ werkperiode kunnen worden opgevat als een vooruitzicht op permanent verblijf. De wetgever wenste een dergelijk signaal te voorkomen. Ook zou op deze manier een aanspraak op een WW-uitkering worden voorkomen. Het idee was dat het recht op een WW-uitkering de terugkeer en uitzetting van de vreemdeling mogelijk zou bemoeilijken. De rechtbanken achtten deze opvatting onjuist (zie hier en hier). Met het verlies van het recht op verblijf vervalt namelijk ook het recht op een WW-uitkering. De Raad van State komt niet toe aan behandeling van deze rechtvaardigingsgronden, omdat de 24-weken-eis volgens de Raad van State hoe dan ook strijdig is met de Opvangrichtlijn. De relevante bepalingen daaruit laten namelijk geen ruimte voor het maken van uitzonderingen.
Het oordeel van de Raad van State
Met de uitspraak van 29 november volgt de Raad van State het oordeel van rechtbank Arnhem (zie ons eerdere blog) en rechtbank Utrecht. Tegen deze rechtbankuitspraken had het UWV hoger beroep ingesteld, waardoor de 24-weken-eis van toepassing bleef op lopende aanvragen.
Artikel 15, tweede lid, Opvangrichtlijn stelt dat de lidstaten mogen bepalen onder welke voorwaarden verzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, overeenkomstig hun nationale recht. Op grond van dit artikel moeten lidstaten er echter wel voor zorgen dat asielzoekers ‘daadwerkelijk toegang tot die arbeidsmarkt hebben’. Aan de hand van de verschillende taalversies van de Opvangrichtlijn concludeert de Raad van State dat ‘daadwerkelijke toegang’ moet worden uitgelegd als effectieve toegang. De Raad van State stelt dat de algemene opzet, de context, de doelstelling en de geschiedenis van de totstandkoming van de Opvangrichtlijn aantonen dat deze richtlijn de zelfstandigheid van asielzoekers beoogd te bevorderen. Artikel 15 moet dan ook in het licht van deze doelstelling worden geïnterpreteerd. Dat betekent dat het er bij effectieve toegang niet alleen om gaat dat de asielzoeker de arbeidsmarkt kan betreden, maar ook dat de asielzoeker een eerlijke kans krijgt om deel uit te maken van die arbeidsmarkt en daarmee zijn zelfstandigheid te bevorderen, aldus de Raad van State.
Dat is volgens de Raad van State nu in Nederland niet het geval. Voor dat oordeel verwijst de Raad van State naar onderzoek uitgevoerd door Regioplan in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hieruit blijkt dat door de 24-weken-eis asielzoekers geen aantrekkelijke werknemers zijn voor werkgevers. Voor werkgevers loont de investering in vreemdelingen te weinig vergeleken met de arbeid die zij ervoor terugkrijgen. Uit het onderzoek blijkt dan ook dat in de onderzochte periode van alle asielzoekers die zouden kunnen werken, slechts vier procent daadwerkelijk een twv verkreeg om toe te treden tot de arbeidsmarkt. De eis doet daarom afbreuk aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn.
Anders dan de rechtbanken, maar in lijn met het onderzoeksrapport van Regioplan, bespreekt de Raad van State ter onderbouwing jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie. Uit K.S. en M.H.K leidt het Hof van Justitie af dat de toegang tot de arbeidsmarkt een recht is dat asielzoekers in beginsel hebben en daarmee de algemene regel is. Een beperking of uitzondering op zo’n algemene regel moet strikt worden uitgelegd. De mogelijkheid voor lidstaten om voorwaarden vast te stellen voor toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt, moet op grond hiervan dus beperkt worden uitgelegd. In K.S. en M.H.K. stelt het Hof bovendien dat het verlenen van toegang voor vreemdelingen tot de arbeidsmarkt ook moet worden beschouwd als iets dat ten goede komt aan de lidstaten. Een argument hiervoor is dat toegang tot werk een kostenbesparend effect heeft, omdat lidstaten dan minder kosten zullen hebben voor sociale uitkeringen en het voorzien in levensonderhoud, aldus het Hof.
Kostenbesparing door werk
Dat de overheid minder kosten zal hebben indien asielzoekers meer kunnen werken, volgt ook uit de Nederlandse regelgeving. Op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva) ontvangen asielzoekers onderdak, maaltijden of leefgeld van het COA. Indien asielzoekers inkomsten ontvangen uit werk, moeten zij dit melden aan het COA en moeten zij meebetalen aan de kosten van de opvang, zowel die van henzelf als die van hun gezin. Dit staat in de Regeling eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen (Reba). Het gaat om 75% van de inkomsten, met een maximum van 185 euro per maand.
Gevolgen van de uitspraken
Op de dag van de uitspraak schreef de Minister aan de Kamer dat UWV per direct de 24-weken eis niet meer zal toepassen bij aanvragen om een tewerkstellingsvergunning ten behoeve van asielzoekers. Dit laat zien dat het ingrijpende uitspraken zijn. Als Nederlandse regelgeving in strijd is met Unierecht, is die regelgeving in zijn geheel onverbindend en kan die dus direct niet meer worden toegepast. De Minister legt in deze brief uit waarom hoger beroep was ingesteld. Dat is volgens de Minister ‘de gebruikelijke gang van zaken wanneer een lagere rechter een dergelijke ingrijpende uitspraak doet waarbij regelgeving onverbindend wordt verklaard’. De Minister kondigt verder aan dat een volgend kabinet zal moeten beslissen hoe belemmeringen voor asielzoekers bij de toetreding tot de arbeidsmarkt nog verder kunnen worden beperkt of weggenomen. Met het onverbindend verklaren van de 24-weken eis is de belangrijkste belemmering in elk geval niet langer van toepassing.
