Partnermigratie is de meest voorkomende reden voor migratie naar Nederland. Een van de vereisten voor gezinshereniging met een partner is dat er geen sprake is van een schijnrelatie of -huwelijk. Dit blog bespreekt hoe de IND controleert of hiervan sprake is.
Door Nina Fokkink
Uit een onderzoek uit 2014 blijkt dat 12% van alle afgewezen aanvragen voor verblijf bij partner een schijnrelatie betreft. Daarmee wordt een dergelijke aanvraag vooral afgewezen wanneer niet is voldaan aan een van de overige voorwaarden voor gezinshereniging. In 48% van de aanvragen is bijvoorbeeld niet voldaan aan het middelenvereiste (voor meer informatie over gezinshereniging zie deze twee eerdere Verblijfblogs. Desalniettemin is er aandacht voor de vraag of sprake is van een schijnrelatie of -huwelijk, aangezien de angst bestaat dat migranten gezinsmigratie onheus gebruiken als toegang tot Nederland. Niet alleen Nederland, maar ook de Europese Unie heeft belangstelling voor de detectie van schijnrelaties. In dit blog wordt wanneer er over een schijnrelatie wordt geschreven, ook op een schijnhuwelijk gedoeld.
De definitie van een schijnrelatie en relevante internationale regelgeving
Een schijnrelatie is juridisch gedefinieerd als ‘een relatie die is aangegaan met als enig oogmerk een vreemdeling die nog niet (of niet meer) over verblijfsrecht in Nederland beschikt alsnog verblijfsrecht te verschaffen’. Deze definitie is terug te vinden in zowel het nationale recht als op Unierechtelijk niveau. Het Unierecht is van belang, aangezien er Unierechtelijke rechtsinstrumenten van toepassing zijn op gezinsmigratie.
Op partnermigratie zijn twee Europese richtlijnen van toepassing: de Gezinsherenigingsrichtlijn en de Unieburgerrichtlijn. De gezinsherenigingsrichtlijn is van toepassing op Unieburgers (die zich buiten hun land van nationaliteit bevinden) en een derdelander partner. De Gezinsherenigingsrichtlijn is van toepassing op derdelanders en Nederlanders met een derdelander partner. Beide instrumenten verwijzen naar schijnrelaties (of misbruik van het recht op gezinshereniging). Een belangrijk Europees beleidsdocument dat van toepassing is op de beide instrumenten is het Handboek schijnrelaties. Hoewel het Handboek specifiek over de Unieburgerrichtlijn gaat, verwijzen de richtsnoeren van de Gezinsherenigingsrichtlijn naar het Handboek. Het Handboek geeft aanknopingspunten voor de detectie van schijnrelaties en indicaties van een frauduleuze relatie. Dit betekent dat de detectie en vaststelling van schijnrelaties bij beide instrumenten op (vrijwel) eenzelfde manier verloopt.
Een derde belangrijk rechtsinstrument voor gezinsmigratie is het EVRM. In artikel 8 EVRM is het recht op gezinshereniging neergelegd. Er wordt echter bij de aanname van een schijnrelatie aangenomen dat er geen gezinsleven is en de bescherming van artikel 8 EVRM niet van toepassing is. Het EHRM heeft ook nooit geoordeeld over de controles op schijnrelaties in het licht van artikel 8 EVRM. Dit maakt de toepassing van artikel 8 EVRM minder relevant voor dit onderwerp.
Aanvang van de controle op schijnrelaties
Of sprake is van een schijnrelatie wordt vastgesteld door de IND. Controle van schijnrelaties kan plaatsvinden tijdens zowel de aanvraagprocedure als wanneer de partner al een verblijfsvergunning is toegekend. Tijdens de aanvraagprocedure vullen de partners een vragenlijst in die ziet op geloofwaardigheid van de relatie. De IND vraagt onder meer naar de aanvang van de relatie, of de partners elkaar eerder in persoon hebben ontmoet, hoe de relatie is onderhouden, en of de Nederlandse aanvrager al eerder een andere partner uit het buitenland heeft laten overkomen. De partners moeten bij de antwoorden op de vragenlijst ook bewijs van de relatie aanleveren. Te denken valt daarbij aan foto’s, vliegtickets en onderlinge communicatie zoals bijvoorbeeld WhatsApp-berichten. Naar aanleiding van de aanvraag kan de IND, indien daar voldoende aanknopingspunten toe zijn, besluiten om direct vast te stellen dat sprake is van een schijnrelatie. Daarnaast kan de IND ervoor kiezen nader onderzoek naar de aard van de relatie te verrichten.
Nader onderzoek conform de Unieburgerrichtlijn
De Unieburgerrichtlijn stelt grenzen aan de mogelijkheid van lidstaten om te controleren op schijnrelaties. Artikel 35 van deze richtlijn moeten controles naar schijnrelaties wel evenredig en onderworpen aan procedurele waarborgen zijn. Dit is in het nationale recht gecodificeerd in artikel 8.25 Vreemdelingenbesluit.
In het Handboek schijnrelaties, een niet-bindend beleidsdocument van de Europese Unie over de Unieburgerichtlijn, stelt verdere grenzen aan de detectie van schijnrelaties. Er mag slechts nader onderzoek worden verricht naar een schijnrelatie indien er een gegrond vermoeden is van misbruik. In het Handboek worden de volgende indicaties genoemd die een gegrond vermoeden van misbruik kunnen wekken: het paar heeft elkaar nooit ontmoet voor het huwelijk en spreekt geen gemeenschappelijke taal, er zijn inconsistenties of onwaarheden in verklaringen van partners over persoonlijke details en de relatie; er is bewijs dat een som geld of geschenken zijn overgedragen, er bestaat een geschiedenis van eerder misbruik of fraude van een of beide partners, aanvang van het gezinsleven nadat een verwijderingsbevel is uitgevaardigd, echtscheiding kort nadat de buitenlandse partner een verblijfsrecht verwerft.
De lijst met indicaties uit het Handboek is daarnaast, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) niet-limitatief. Volgens de Afdeling heeft de staatssecretaris beoordelingsruimte bij de vaststelling van een gegrond vermoeden van misbruik. Een veelgebruikte indicatie die niet in het Handboek staat is een groot leeftijdsverschil tussen de partners. Verder wordt in de praktijk ook gebruik gemaakt van ervaringsindicatoren. De IND baseert ervaringsindicatoren op gevallen van schijnrelaties in eerdere zaken. Een voorbeeld van een ervaringsindicator is een Oost-Europese vrouw die een relatie heeft met een Egyptenaar. De onderliggende data van de ervaringsindicatoren is niet bekend. De Afdeling oordeelde dat het gegronde vermoeden van misbruik kan zijn gebaseerd op ervaringsindicatoren, indien deze worden aangevuld met aspecten van de individuele zaak.
Nader onderzoek conform de Gezinsherenigingsrichtlijn
De Gezinsherenigingsrichtlijn bevat, in tegenstelling tot de Unieburgerrichtlijn, geen specifiek artikel dat grenzen stelt aan de mogelijkheid van lidstaten om te controleren op schijnhuwelijken. In artikelen 17 en 18 staan wel algemene bepalingen die procedurele waarborgen en een individueel oordeel vereisen bij de uitvoering van de richtlijn. In de richtsnoeren van de Gezinsherenigingsrichtlijn, een onderliggend beleidsdocument waarin de EU aangeeft hoe de richtlijn ten uitvoer moet worden gebracht, wordt wel expliciet verwezen naar de het Handboek. Dit is een indicatie dat het Handboek en de daarin gestelde beperkingen aan het doen van nader onderzoek ook van toepassing is op de Gezinsherenigingsrichtlijn.
In de Nederlandse rechtspraak is het criterium van een gegrond vermoeden van misbruik zoals vastgelegd in het Handboek, niet van toepassing verklaard op koppels die onder de Gezinsherenigingsrichtlijn vallen. Uit onder meer deze uitspraak van rechtbank Den Haag volgt dat het vereiste van een gegrond vermoeden van misbruik niet van toepassing is op zaken die onder de Gezinsherenigingsrichtlijn vallen. Dit betekent dat in Nederland de mogelijkheden tot het doen van nader onderzoek bij koppels die onder de Gezinsherenigingsrichtlijn vallen minder beperkt zijn dan bij koppels die onder de Unieburgerrichtlijn vallen.
Methoden van het doen van nader onderzoek
De IND kan op een aantal manieren nader onderzoek uitvoeren. De meest voorkomende manier van onderzoek verrichten naar de relatie is het afnemen van een simultaan interview. In het geval dat de partners al samenwonen in Nederland, kan de IND ook de politie verzoeken om bij een huisbezoek te controleren of de partners daadwerkelijk samenwonen.
Simultaan interview
Tijdens een simultaan interview worden beide partners apart ondervraagd. In het geval dat de buitenlandse partner nog in het land van herkomst is, vindt het interview van deze partner op een Nederlandse ambassade plaats. De partners weten van tevoren niet de exacte vragen die aan ze worden gesteld. Meerdere onderwerpen kunnen de revue passeren. Belangrijke vragen die in vrijwel alle interviews worden gesteld gaan over het begin van de relatie, over elkaars familieleden, de keren dat de partners elkaar hebben bezocht, belangrijke momenten in de relatie, en persoonlijke (zoals medische) informatie over de partner. Het doel van het afnemen van deze interviews is controleren of de partners tegenstrijdig verklaren. De partners worden geacht veel van elkaar te weten en over het verloop van de relatie te hebben onthouden. Zo oordeelde de Afdeling dat vragen naar de eerste ontmoeting, zoals op welke dag dit plaatsvond en wat de andere partner op die dag aanhad, geen details zijn. Partners moeten in hun antwoorden immers hetzelfde verklaren. Indien de partners tegenstrijdig verklaren, kan de IND aannemen dat er sprake is van een schijnrelatie.
Huisbezoeken
Bij partners die al samenwonen in Nederland kan de IND ook de vreemdelingenpolitie verzoeken de woning te controleren in het geval er een verdenking is van een schijnrelatie. Tijdens een dergelijke controle wordt gekeken naar het gezamenlijke huishouden van de partners en of hieruit valt af te leiden of er sprake is van een schijnrelatie. Ook kunnen buren worden ondervraagd. De politie bekijkt of er bijvoorbeeld spullen en foto’s van beide partners in de woning te vinden zijn en of de partners een bed delen. Aan een huisbezoek zijn verschillende vereisten verbonden, zo moet een politieagent zich bij binnenkomst identificeren en het doel van het huisbezoek mededelen. Verder moet de politieagent toestemming van de bewoner van het pand verzoeken om binnen te treden. Zonder toestemming mag de politieagent de woning niet betreden. De politieagent hoeft volgens de Afdeling de bewoners niet te informeren dat zij alleen naar binnen mogen met toestemming en de gevolgen van het binnentreden: informed consent is niet nodig.
De gevolgen van de vaststelling van een schijnrelatie
Als de IND constateert dat sprake is van een schijnrelatie tijdens de aanvraagprocedure, dan wordt de verblijfsvergunning niet afgegeven. Hiertegen kan de vreemdeling in bezwaar gaan. Indien de aanvraag dan alsnog wordt afgewezen, kan de vreemdeling in beroep bij de rechter en vervolgens in hoger beroep bij de Afdeling. De IND kan ook op een later moment, terwijl de partner al toegelaten is tot Nederland en een verblijfsvergunning heeft gekregen, vaststellen dat er sprake is van een schijnrelatie. Dit betreft niet alleen aanvragers die nooit een oprechte relatie hadden, maar ook koppels waarbij de relatie is uitgegaan en dit niet tijdig hebben doorgegeven aan de IND. De verblijfsvergunning wordt om die reden ingetrokken en meestal wordt tevens een inreisverbod opgelegd. De vreemdeling moet dan Nederland verlaten en mag voor een vastgestelde periode niet meer Europa inreizen.
Indien een aanvraag is afgewezen of ingetrokken, omdat er sprake is van een schijnrelatie, kan de relatie op een later moment toch oprecht worden verklaard. Daarvoor moet de vreemdeling nieuw bewijs leveren om een verandering in de relatie aan te tonen. De Afdeling oordeelde in 2019 dat het gedurende lange tijd samenwonen van een stel na de afwijzing van een eerdere aanvraag en getuigenverklaringen van derden over de relatie voldoende overtuigend bewijs kan zijn.
