Nederland heeft opnieuw te kampen met een opvangcrisis. Asielzoekers slapen op stoelen, onder bureaus en in tenten en moeten lang wachten op water en voedsel. Het kabinet riep de opvangcrisis onlangs uit tot een nationale crisis. Wat zijn de precieze oorzaken van de huidige opvangcrisis?
Door Eva Vandenhove
De opvangplaatsen voor asielzoekers in Nederland zitten overvol. Krantenkoppen, zoals “Crisis in de vluchtelingenopvang”, “Opnieuw te weinig plek in Ter Apel” en “Asielzoekers in Leeuwarden uiten hun onvrede over situatie in noodopvang” domineerden de voorbije weken en maanden het nieuws. Het Rode Kruis bestempelde de situatie in het aanmeldcentrum voor asielzoekers in Ter Apel als onmenselijk. Ook de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) stelde vast dat de opvang van asielzoekers in Nederland geregeld door de humanitaire ondergrens zakt.
Algemene opvangregeling tijdens en na de asielprocedure
De Nederlandse overheid is verplicht materiële opvangvoorzieningen te verlenen aan asielzoekers op grond van de Europese Opvangrichtlijn. Artikel 2(g) van de Opvangrichtlijn bepaalt dat huisvesting, voedsel en kleding onder materiële opvangvoorzieningen vallen. In Nederland is het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) op grond van artikel 3 van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers belast met de opvang van asielzoekers.
Het COA is dus verantwoordelijk voor de opvang van asielzoekers in verschillende soorten opvanglocaties tijdens de gehele asielprocedure. Wanneer migranten asiel zoeken in Nederland, melden ze zich aan bij de Vreemdelingenpolitie in het aanmeldcentrum in Ter Apel. Na hun aanmelding worden asielzoekers ondergebracht voor een periode van drie tot tien dagen in de centrale ontvangstlocaties (COL) in Ter Apel en Budel. Tijdens deze periode onderzoeken COA-medewerkers of asielzoekers speciale aandacht of begeleiding nodig hebben in de opvang. Vervolgens verhuizen asielzoekers naar een Procesopvanglocatie (POL). Tijdens de opvang in de procesopvanglocaties doorlopen asielzoekers de algemene asielprocedure. De algemene asielprocedure bedraagt meestal zes dagen, tenzij de IND de procedure verlengt. Ten slotte, nadat de asielprocedure afgesloten is, worden asielzoekers opgevangen in asielzoekerscentra (AZC). Asielzoekers die een verblijfsvergunning verkregen, zogenaamde statushouders, verblijven in de asielzoekerscentra totdat ze een woonruimte krijgen toegewezen in een gemeente. Normaal gesproken duurt het maximaal 14 weken voordat gemeenten een woonruimte vinden voor de betrokken asielzoeker(s). Asielzoekers van wie de asielaanvraag werd afgewezen, hebben het recht een aantal dagen in de asielzoekerscentra te blijven om hun vertrek uit Nederland voor te bereiden. Asielzoekers wier asielaanvraag niet binnen de algemene asielprocedure behandeld kan worden, komen terecht in een verlengde asielprocedure. Ook in de verlengde asielprocedure worden asielzoekers opgevangen in asielzoekerscentra. Deze asielzoekers verblijven de rest van de asielprocedure in een asielzoekerscentrum, wat lang kan duren.
‘Opvangcrisis’, geen migratiecrisis
Op 17 juni 2022 riep het kabinet de opvangcrisis uit tot nationale crisis. Bijgevolg zal het kabinet met structurele oplossingen moeten komen om de crisis tegen te gaan. Een nationaal crisisorganisatieteam, onder coördinatie van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, werd door het kabinet aangesteld om de opvang van asielzoekers te verbeteren. Het team bestaat uit verschillende bewindspersonen, waaronder de minister van Justitie en Veiligheid en de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, en zal veel contact hebben met de provincies, gemeenten, het COA en de IND. Tot op het moment van publicatie van dit blog werd er nog geen akkoord bereikt tussen het kabinet en de Nederlandse gemeenten om de opvangcrisis tegen te gaan.
Het is niet de eerste keer dat chaotische opvangtaferelen plaatsvinden in Nederland. Het meest recente voorbeeld betreft de crisis als gevolg van de oorlog in Syrië. In 2015 liep het asielopvangsysteem al eerder vast, aangezien een groot aantal Syrische asielzoekers in een korte periode naar Nederland migreerde. In tegenstelling tot 2015 is het deze keer niet louter een groei in het aantal asielzoekers dat tot een opvangcrisis leidt, er zijn meerdere oorzaken. Hoewel er wel degelijk sprake is van een hoger aantal asielzoekers dan vorige jaren, is er volgens het advies van de ACVZ en de ROB, genaamd “Asielopvang uit de crisis”, eerder sprake van een opvangcrisis dan van een migratiecrisis.
‘Onvoldoende robuuste opvang’
Een eerste oorzaak die ten grondslag ligt aan de opvangcrisis betreft het probleem dat Nederland geen structureel en ‘robuust’ beleid voor het opvangen van asielzoekers hanteert. Elke plotselinge toename van het aantal asielzoekers of elke stagnatie van de uitstroom van statushouders uit de asielopvang leidt tot het nemen van adhoc-maatregelen. De bevoegdheden en financiering van de maatregelen worden tijdelijk ergens ondergebracht en na de crisis onmiddellijk weer ingetrokken. Bijgevolg gaat er veel tijd, expertise van personeel en geld verloren.
Uit het “Beleidsadvies: Pieken en Dalen” van de ACVZ na de migratiecrisis in 2015 bleek al dat het Nederlandse systeem voor de opvang van asielzoekers onvoldoende robuust was om grote schommelingen in het aantal asielzoekers te kunnen doorstaan. Ook recent werden er pogingen ondernomen om een duurzamer opvangsysteem tot stand te brengen, zoals de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen. Deze Uitvoeringsagenda heeft tot doel de opvangcapaciteit van asielzoekers flexibeler mee te laten bewegen met veranderingen in de instroom en de overgang van asielopvang naar huisvesting en integratie te verbeteren. De uitvoering van deze doelstellingen blijft voorlopig achter in de praktijk.
Daarom adviseren de ACVZ en de ROB om te werken aan een robuust opvangsysteem voor asielzoekers. Dit robuust opvangsysteem impliceert dat er zowel voldoende opvanglocaties zijn in normale omstandigheden als de aanwezigheid van een buffercapaciteit die snel vrijgemaakt kan worden in crisissituaties.
Ook de financiering van de COA en de IND maakt deel van het geadviseerd robuust opvangsysteem van de ACVZ en de ROB. Het huidige financieringssysteem van de COA en de IND is gebaseerd op het aantal verwachte asielzoekers en het daadwerkelijke aantal in gebruik zijnde opvangplekken. De financiering is volgens de ACVZ en de ROB te veel afhankelijk van de aantallen asielzoekers en dus onvoldoende stabiel. Daarom stellen de ACVZ en de ROB voor een structurele financiering te creëren voor zowel de opvang van asielzoekers als voor het organiseren van de buffercapaciteit. De ACVZ en de ROB adviseren de financiering van de COA en de IND in te richten op basis van het noodzakelijke aantal beschikbare opvangplekken, inclusief buffercapaciteit. Hierdoor wordt de financiering minder afhankelijk van de wisselende aantallen asielzoekers.
Toename aantal asielaanvragen
Een andere oorzaak is de stijging in het aantal asielaanvragen in Nederland. Uit statistieken van de IND blijkt dat er in 2021 36.620 asielaanvragen werden ingediend. In 2020 werden er slechts 19.132 asielaanvragen ingediend. Dit cijfer uit 2020 werd al bijna behaald in de eerste vijf maanden van 2022. Van 1 januari 2022 tot 1 juni 2022 werden er namelijk reeds 16.041 asielaanvragen ontvangen. In 2019 werden er 29.435 asielaanvragen ingediend en in 2018 30.380 asielaanvragen. Het is dus duidelijk dat er meer asielaanvragen worden ingediend in vergelijking met de vorige jaren.
Aan de ene kant wordt deze toename in het aantal asielaanvragen in 2021 en 2022 ten opzichte van 2020 verklaard door de vervallen covid-restricties. Het opheffen van de covid-restricties zorgt ervoor dat meer mensen kunnen migreren en bijgevolg een asielaanvraag kunnen indienen. Er is vooral een stijging in het aantal asielaanvragen van nareizigers (gezinsleden van statushouders in Nederland) in het kader van gezinshereniging zichtbaar. Tegelijkertijd is er een toename in het aantal asielaanvragen door geo-politieke ontwikkelingen, zoals de verslechterde situatie in Afghanistan vanwege de Taliban.
In 2015 werden er als gevolg van de oorlog in Syrië 44.970 asielaanvragen ingediend in Nederland. Enkele andere lidstaten van de Europese Unie ontvangen meer asielaanvragen dan Nederland. In 2021 werden er meer asielaanvragen per miljoen inwoners ingediend in Duitsland, Frankrijk en België.
Langdurige asielprocedures
Een derde oorzaak van de opvangcrisis betreft de huidige achterstand van de IND in het verwerken van de asielaanvragen. De IND liet recent in een persbericht weten dat van de asielaanvragen die nu in behandeling zijn, ruim een derde zich buiten de wettelijke beslistermijn van zes maanden bevindt. De IND schrijft de achterstand toe aan het hoge aantal asielaanvragen en het gebrek aan collega’s. Bovendien zijn volgens de IND asielverzoeken complexer geworden. Asielaanvragen waarbij een meer casuïstische beoordeling speelt, zoals aanvragen met betrekking tot bekering, atheïsme of seksuele geaardheid, gaan gepaard met een uitgebreide motivatie voorkomend uit een grondig onderzoek. Het aantal asielaanvragen met een dergelijke sterk casuïstische beoordeling is in de afgelopen jaren toegenomen. Dergelijke zaken kosten de IND meer tijd, hetgeen leidt tot langere asielprocedure en een langer verblijf in de opvang.
Volgens Vluchtelingenwerk wachten ongeveer 6.000 asielzoekers langer dan de wettelijke beslissingstermijn van zes maanden op een beslissing over hun verblijfsvergunning. Dit cijfer is zes keer hoger dan in januari van dit jaar. Vluchtelingenwerk spreekt dan ook van een “crisis bovenop een crisis” en roept de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid dringend op in te grijpen. De achterstand in het verwerken van de asielaanvragen betekent dat veel asielzoekers lang moeten wachten op een beslissing omtrent hun asielaanvraag en bijgevolg ook lang in de opvangregeling van het COA moeten verblijven.
Onvoldoende opvanglocaties
Het gebrek aan voldoende opvanglocaties vormt een vierde oorzaak van de opvangcrisis. Ten eerste, slaagt het COA er niet in om via de gemeenten voldoende opvanglocaties te realiseren. In tegenstelling tot de opvang van statushouders, zijn gemeenten niet wettelijk verplicht asielzoekers tijdens het doorlopen van de algemene asielprocedure op te vangen in woonruimtes in hun gemeenten. De overheid is dus afhankelijk van de bereidwilligheid van gemeenten bij het creëren van opvanglocaties. Hierdoor duurt het regelmatig lang om opvanglocaties te vinden voor asielzoekers.
De ACVZ en de ROB concludeerden in hun advies “Asielopvang uit de crisis” dat de vrijblijvendheid van het Nederlandse opvangmodel voor asielzoekers niet goed werkt. Daarom stellen de ACVZ en de ROB voor om individuele gemeenten permanent wettelijk te verplichten kansrijke asielzoekers op te vangen, in verhouding tot het aantal inwoners van de gemeente. Zoals reeds vermeld, bestaat er al een vergelijkbare wettelijke verplichting en verdeelsystematiek voor gemeenten met betrekking tot de huisvesting van statushouders. Deze verplichting op het gebied van asielopvang kan slechts kans van slagen hebben, indien gemeenten voldoende geld krijgen om kansrijke asielzoekers te begeleiden en indien gemeenten over voldoende beleidsruimte beschikken om de opvang van asielzoekers naar eigen inzicht te organiseren. Vluchtelingenwerk juicht dit voorstel toe. De Staatssecretaris voor Justitie en Veiligheid verklaarde al eerder de rol van gemeenten bij de opvang van asielzoekers te willen verkennen en, zo nodig, uit te werken met een passend juridisch instrumentarium. Ook het kabinet verkent de mogelijkheden voor een juridisch instrumentarium om, als ultimum remedium, de medewerking van gemeenten aan een humane en duurzame opvang van asielzoekers af te kunnen dwingen. Tot op vandaag is hieromtrent nog geen concreet wetsvoorstel verschenen.
Ten tweede, de opvang van Oekraïense asielzoekers wordt, in tegenstelling tot de opvang van andere asielzoekers die geregeld wordt door de COA, door gemeenten uitgevoerd (zie voor meer informatie hieromtrent een eerder blog over de tijdelijke bescherming van Oekraïners in Nederland). Op 30 juni 2022 waren er 52.122 opvangplaatsen beschikbaar in de Nederlandse gemeenten voor asielzoekers uit Oekraïne. Op een korte tijd, sinds het begin van de oorlog in Oekraïne in februari 2022, hebben de Nederlandse gemeenten duizenden opvangplekken gerealiseerd voor Oekraïnse asielzoekers, terwijl er een tekort aan opvangplekken voor andere asielzoekers is. De COA roept gemeenten op om met spoed opvangplekken te creëren voor andere asielzoekers. In een interview zei de COA-directeur, Milo Schienmaker, al eerder dat “het heel lastig is om de reguliere groep ergens te plaatsen, want vrijwel alles wordt gereserveerd voor Oekraïners”.
Stagnatie uitstroom opvangregeling COA
Ten slotte, een laatste oorzaak van de opvangcrisis betreft de stagnatie van de uitstroom uit de opvangregeling van de COA. De toename in het aantal asielaanvragen gaat namelijk gepaard met de trend dat statushouders steeds langduriger in de opvang van het COA verblijven. Er stromen dus veel asielzoekers de opvangregeling in, terwijl er weinig statushouders uitstromen. Sinds 2018 stagneert de uitstroom uit de opvangregeling van het COA. Op 1 juni 2022 maakten er 26.824 asielzoekers en 14.313 statushouders gebruik van de opvangregeling van het COA. Met andere woorden, bijna 35% van de gebruikers van de opvang van het COA zijn mensen die reeds een asielvergunning hebben. Tussen 1 januari 2022 en 1 juni 2022 stroomden er 18.628 asielzoekers in de opvangregeling van het COA, terwijl slechts 14.780 statushouders of afgewezen asielzoekers de opvangregeling verlieten. Dit heeft tot gevolg dat de behoefte aan opvangplekken slechts groter wordt.
De reden waarom er momenteel zo veel statushouders in de opvangregeling van het COA verblijven is dat een speciale taskforce van de IND in de periode 2020-2021 versneld achterstanden in de behandeling van asielaanvragen heeft weggewerkt. Deze taskforce behandelde veel asielaanvragen, wat leidde tot de verlening van meer verblijfsvergunningen. Het COA koppelt statushouders aan een gemeente, die hen wettelijk verplicht moet huisvesten (zie voor meer informatie hieromtrent een eerder blog over de huisvesting van statushouders in tijde van een wooncrisis). Dit leidde ertoe dat de gemeenten, op basis van hun inwonersaantal, tezamen 24.500 statushouders moesten huisvesten in 2021 ten opzichte van 12.000 statushouders in 2020. De gemeenten hebben achterstanden met het huisvesten van statushouders, waardoor statushouders regelmatig langer in de asielzoekerscentra van het COA verblijven dan 14 weken. Naast een opvangcrisis kampt Nederland ook met een wooncrisis. De wooncrisis zorgt ervoor dat statushouders nog langer in de opvangregeling van het COA moeten verkeren, aangezien er zeer weinig sociale huurwoningen beschikbaar zijn in de gemeenten waarnaar ze kunnen doorstromen. Bovendien zijn de gemeenten niet langer verplicht voorrang te geven aan statushouders bij sociale huurwoningen (zie voor meer informatie hieromtrent een eerder blog over de huisvesting van statushouders in tijde van een wooncrisis).
Conclusie
De vijf vermelde oorzaken liggen ten grondslag van de huidige opvangcrisis in Nederland. Hoewel het kabinet een crisisorganisatieteam aangesteld heeft en de Staatssecretaris voor Justitie en Veiligheid en het kabinet de mogelijkheid verkennen om gemeenten wettelijk te verplichten mee te werken aan de humane en duurzame opvang van asielzoekers, zijn er nog geen concrete oplossingen gekomen om de crisissituatie te bestrijden. Ondertussen protesteren asielzoekers tegen het huidige opvangbeleid en blijven ze wachten op geschikte opvang.
