Onlangs wijzigde de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie het landenbeleid voor Afghanistan. Een aantal categorieën personen wordt niet meer aangemerkt als groepen die verhoogd risico lopen, maar vrouwen en meisjes juist wel. Wat betekent dit voor asielaanvragen van Afghaanse vrouwen?
Door Hemme Battjes
In juni 2023 bracht het ministerie van Buitenlandse Zaken een nieuw algemeen ambtsbericht over Afghanistan uit. Daarin staat dat na de machtsovername door de Taliban in augustus 2021 de gewapende strijd in het land aanzienlijk is afgenomen. Ook blijkt uit het ambtsbericht wat de gevolgen zijn van het repressieve beleid van de nieuwe machthebbers. Dit ambtsbericht was voor de staatssecretaris aanleiding om het landenbeleid voor Afghanistan aan te passen, zoals hij in een brief aan de Tweede Kamer en een beslisnota heeft toegelicht. In het landenbeleid worden groepen benoemd die in het land van herkomst in de negatieve aandacht van de overheid of van andere groepen staan. Of een asielzoeker tot zo’n groep behoort, is van belang bij de beoordeling of deze asielzoeker vluchteling is en dus een verblijfsvergunning asiel toekomt.
Gegronde vrees
Vluchteling is eenieder met gegronde vrees voor vervolging vanwege godsdienst, politieke overtuiging of het behoren tot een bijzondere sociale groep (deze redenen worden ook vervolgingsgronden genoemd). Gegrond vrees voor vervolging betekent zoveel als gekwalificeerde kans op een ernstige mensenrechtenschending. Die kans wordt aannemelijk geacht als uit het persoonlijke relaas van de asielzoeker blijkt dat deze in het verleden al eens is blootgesteld aan, of bedreigd met vervolging. Daarnaast kijkt de IND naar wat uit landeninformatie bekend is. In het landenbeleid voor Afghanistan geeft de staatssecretaris aan hoe hij omgaat met asielverzoeken van personen die behoren tot groepen die volgens de informatie in het ambtsbericht incidenteel of systematisch vervolgd worden.
Groepsvervolging
Volgens zowel het vorige als het huidige beleid is er sprake van ‘groepsvervolging’ van Afghanen die als tolk hebben gewerkt voor internationale militaire- of politiemissies in Afghanistan. Dat betekent dat deze tolken aanspraak hebben op een verblijfsvergunning asiel, ook als zij persoonlijk nog niet negatief zijn bejegend door de taliban of anderen. Verder definieert het landenbeleid ‘risicogroepen’. Dat zijn bevolkingsgroepen waarvan de leden incidenteel worden vervolgd. Wie tot zo’n groep behoort komt niet zonder meer voor asiel in aanmerking: de asielzoeker zal nog met ‘geringe indicaties’ aannemelijk moeten maken dat zijn of haar problemen verband houden met een vervolgingsgrond. Daarmee ligt de bewijslast voor leden van een risicogroep dus hoger dan die voor tolken, maar lager dan voor anderen – eerdere vervolging hoeft niet te worden aangetoond.
Risicogroepen Afghanistan
Met de wijziging van het landenbeleid is een aantal risicogroepen geschrapt. Het gaat daarbij om personen die onder het vorige regime voor de overheid werkten of daarmee geassocieerd werden, en om bepaalde etnische groepen zoals de Hazara’s (zie over deze groepen ook dit blog). Volgens de staatssecretaris blijkt uit het ambtsbericht dat het risico dat zulke personen lopen, sterk afhankelijk is van persoonlijke omstandigheden. Voormalige medewerkers van het leger lijken bijvoorbeeld meer gevaar te lopen dan wie in de gezondheidszorg werkte. Daarnaast kunnen bij bedreiging en dergelijke andere factoren een rol spelen, zoals persoonlijke vetes. Verder is een aantal risicogroepen gehandhaafd: mensenrechtenactivisten, journalisten, niet-moslims en LHBTI’s.
Afghaanse vrouwen
In het verleden vroeg het landenbeleid speciale aandacht voor drie categorieën Afghaanse vrouwen: vrouwen die in de “publieke arena” (dat wil zeggen bij de overheid, ngo’s of als journalist) werkten of werkzaam waren geweest, alleenstaande vrouwen (al sinds 2003) en “verwesterde vrouwen”. In al deze gevallen leek de leidende gedachte dat het ging om vrouwen die “de geldende sociale zeden overschrijden of waaraan dergelijk gedrag wordt toegeschreven” door groepen als de taliban. De vervolging die zij hadden en hebben te vrezen bestond dus in de bestraffingen die hen bij normoverschrijding zouden worden opgelegd, en niet zozeer in de beperkingen die hen in het leven werden opgelegd. Met name waar het gaat om vrouwen die “verwesterd” waren na meerjarig verblijf in Nederland heeft deze benadering de nodige kritiek opgeroepen. Uitgangspunt was, dat van Afghaanse vrouwen verwacht mocht worden dat zij zich zouden aanpassen aan de in Afghanistan gebruikelijke normen – ook als zij in Nederland onderwijs hadden gevolgd en gewerkt maar deze en andere ontplooiingsmogelijkheden in Afghanistan voor hen niet of maar heel beperkt zouden openstaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bracht hierop in 2018 kleine nuances aan. Als een Afghaanse vrouw aannemelijk kon maken dat de “verwesterde” levensstijl een uiting was van een fundamentele godsdienstige of politieke overtuiging, of dat zij persoonlijke kenmerken had die ze niet kon veranderen (bijvoorbeeld de gewoonte mannen in de ogen te kijken) en waardoor ze risico op vervolging liep, kwam haar toch vluchtelingschap toe. Maar de hoofdregel bleef dus dat aanpassing kon worden verwacht.
Nieuw beleid
Het ambtsbericht uit 2023 laat zien dat de voorheen al zeer moeilijke situatie voor vrouwen en meisjes na de machtsovername door de Taliban dramatisch is verslechterd. Zo gelden, naast zeer strenge kledingvoorschriften, een algeheel verbod op het volgen van middelbaar en hoger onderwijs, zijn vrijwel alle functies bij de overheid en een deel van die in de sectoren daarbuiten voor vrouwen gesloten en mogen vrouwen zonder mannelijke begeleider geen gebruik maken van openbaar vervoer of op andere wijze langere reizen maken. Eén en ander was voor de staatssecretaris aanleiding om de hierboven genoemde risicoprofielen te schrappen en door twee nieuwe te vervangen.
Het huidige beleid bepaalt dat Afghaanse vrouwen ten eerste een verblijfsstatus als vluchteling krijgen als zij zich niet ‘kunnen’ conformeren aan de door de taliban opgelegde leefregels, en zij door het niet naleven van die regels het risico op vervolging lopen. De vrees voor vervolging betreft hier dus het risico op bestraffing vanwege het niet naleven van de taliban-regels.
Ten tweede stelt het beleid dat de IND “daarnaast [beoordeelt] in hoeverre de vrouw door de Taliban opgelegde normen en leefregels dermate ernstig in haar mogelijkheden tot ontplooiing en sociale en maatschappelijke deelname wordt beperkt en welke impact dit zal hebben op haar. Bij een voldoende ingrijpende impact zal dit aanleiding geven voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd”. De vervolging is hier dus niet de bestraffing voor overschrijding van “leefregels”, maar het moeten leven onder die regels. Daarmee lijkt afstand genomen van het eerdere uitgangspunt, dat Afghaanse vrouwen geacht kunnen en mogen worden zich aan te passen aan de aldaar gelde regels.
Individuele omstandigheden relevant?
Wanneer moet worden aangenomen dat een Afghaanse vrouw vluchteling is, louter vanwege het moeten leven onder het taliban-regiem? In het beleid staat dat “het individualiseringsvereiste” gewoon van toepassing is, wat betekent dat het van het asielrelaas van de individuele asielzoeker afhangt of er sprake is van gegronde vrees vervolging of niet. In de kamerbrief licht de staatssecretaris nader toe dat bij “meisjes en jonge vrouwen die vanwege deze restricties niet langer in staat zijn onderwijs te volgen, al snel [zal] moeten worden aangenomen dat dit voldoende ingrijpend is om van vervolging te spreken. Bij vrouwen zal verder in belangrijke mate moeten worden beoordeeld in hoeverre de door de Taliban opgelegde beperkende maatregelen hen [raken] in het leven zoals zij dat eerder leidden. Niet elke beperking in het leven is reden om vervolging aan te nemen.” De beslisnota echter stelt dat “[h]oewel de persoonlijke omstandigheden worden meegenomen in praktijk waarschijnlijk vrijwel alle vrouwen en meisjes in aanmerking [zullen] komen voor een vergunning.” Al met al lijkt het uitgangspunt dat alle Afghaanse vrouwen gegronde vrees voor vervolging hebben, maar dat dat toch niet opgaat als uit het asielrelaas valt af te leiden dat de “impact” van de taliban-regels voor een individu niet zo groot, is bijvoorbeeld bij vrouwen die al voor de afkondiging ervan een leven leidden dat aan soortgelijke beperkingen onderhevig was.
Unierechtelijke ontwikkelingen
Loopt Nederland hiermee in de pas met andere lidstaten? In mei 2023 hadden Zweden, Finland en Denemarken al besloten dat alle Afghaanse vrouwelijke asielzoekers voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komen. Van belang is verder dat de Oostenrijkse rechter hierover prejudiciële vragen heeft gesteld. Oostenrijk kent al jaren beleid voor “verwesterde” Afghaanse vrouwen. De vragen werden gesteld naar aanleiding van de aanvragen van Afghaanse vrouwen die volgende de Oostenrijkse autoriteiten echter juist niet verwesterd waren. De rechter vroeg het Hof van Justitie of het samenstel van maatregelen jegens vrouwen in Afghanistan neerkwam op vervolging, en verder of het voldoende was dat het om een vrouw ging, dan wel er nog andere persoonlijke omstandigheden moesten worden onderzocht. Advocaat-generaal De La Tour stelt in zijn conclusie van november 2023 november dat de taliban-maatregelen jegens vrouwen inderdaad als daad van vervolging te gelden hebben, en dat onderzoek van verdere omstandigheden niet nodig is. Als het Hof van Justitie deze conclusie volgt, zou voor de gehele Europese Unie gelden dat Afghaanse vrouwen als vluchteling erkend moeten worden.
